I GSK 731/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 798/22 w zakresie odrzucenia skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 1 września 2022 r., nr ZD.3032.2.2022 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 798/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) odrzucił skargę G. J. (dalej: skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Gliwice (dalej: organ) z dnia 1 września 2022 r., nr ZD.3032.2.2022, w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Gliwice z 19 lipca 2022 r. ogłoszony został otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego Miasta Gliwice w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka. Konkurs został rozstrzygnięty zarządzeniem Prezydenta Miasta Gliwice z 29 sierpnia 2022 r. W zarządzeniu tym organ przyznał dotację na wsparcie realizacji zadania, a załącznik do zarządzenia zawierał listę podmiotów, którym dotację przyznano. Skarżący nie został na niej ujęty. Zaskarżonym pismem z [...] września 2022 r. organ poinformował skarżącego o rozstrzygnięciu konkursu oraz że jego oferta obejmująca prowadzenie [...] żłobków w kryterium ogłoszenia konkursowego otrzymała 0 pkt co do każdej placówki oraz nie uzyskała liczby punktów wymaganej do otrzymania dotacji. W skardze na wyżej wymienione pismo skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia skarżącego do dotacji na wsparcie realizacji zadnia w dziedzinie opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że aktem rozstrzygającym o wyniku konkursu jest zarządzenie Prezydenta Miasta w tym przedmiocie, a nie pismo informujące o jego wynikach. Tym samym nie jest ono aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zatem skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że aktem rozstrzygającym o wynikach konkursu jest zarządzenie Prezydenta Miasta w tym przedmiocie, a nie pismo, które tylko informuje o wynikach, o niczym samo przez się nie rozstrzyga i ma charakter jedynie informacyjny, a nie decyzyjny, podczas gdy pismo - w przeciwieństwie do zarządzenia - zostało skierowane bezpośrednio do skarżącego, zawierało stwierdzenie, że oferent nie jest uprawniony do otrzymania dotacji, a także uzasadnienie tegoż stanowiska. Zarządzenie zaś nie wymieniało nawet skarżącego i nie sposób było sformułować konkretne zarzuty w oparciu o treść zarządzenia, która de facto ograniczyła się do załączenia listy podmiotów, którym przyznano dotacje na wsparcie realizacji zadania w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r.; 2. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie jest możliwe merytoryczne orzekanie w przedmiocie zarządzenia jak i pisma, gdyż materialnie dotyczą tej samej czynności, podczas gdy nie sposób dojść do przekonania, iż jest to sprawa o to samo, albowiem tylko w niniejszej sprawie, możliwe było odniesienie się do uzyskania przez skarżącego 0 punktów w kryterium określonym w § 6 ust. 3 pkt 4 ogłoszenia konkursowego oraz zbadanie przez Sąd czy organ w sposób prawidłowy przyznał punkty, tym bardziej, iż w sprawie o sygnaturze lll SA/Gl 775/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie dokonał badania przyznanej skarżącemu punktacji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznania skargi. Oprócz tego skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływane dalej tamże). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 9 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo informacyjne z [...] września 2022 r. nie stanowi aktu, ani też czynności wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a, które podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie zawiera ono jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony skarżącej. Organ nie rozstrzygał również merytorycznie w tym piśmie o istocie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał też zarzut postawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę WSA w swych rozważaniach dopatrzył się też innej przesłanki niezasadności wniesienia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jednak wskazany przepis nie stanowił podstawy wydanego rozstrzygnięcia. W związku z czym zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 w zw. z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).