I GSK 705/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 937/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 7500 (siedem tysięcy pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 937/18 oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 1) unijnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to przepisie również została wyrażona ta zasada, poprzez przyjęcie przez Sąd, że nie mają one zastosowania w sprawie, gdy tymczasem z zasady uzasadnionych oczekiwań wynika konieczność odstąpienia przez organ państwa od dochodzenia zwrotu udzielonej dotacji, w sytuacji, gdy to działania organu upewniły otrzymującego datację, iż spełnia on wszelkie warunki do jej otrzymania i zachowania, 2) art. 411 pkt 1 Kodeksu cywilnego, który stoi na przeszkodzie żądaniu zwrotu, bowiem zarówno w chwili zawierania umowy o dofinansowanie, jak też w chwili wypłaty dofinansowania Bank Gospodarstwa Krajowego znał wszystkie okoliczności związane z tą wypłatą i jej podstawami faktycznymi i prawnymi, co oznacza, że jeśli doszło do nienależnej wypłaty, to wiedział on, iż świadczenie to nie jest należne. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiający się tym, iż Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego przed nim zarzutu naruszenia unijnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to przepisie również została wyrażona ta zasada, poprzestając na stwierdzeniu, że jego zdaniem zarzut ten jest nietrafny. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącego kasacyjnie oraz organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych przy czym najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum), który został ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego mianowicie unijnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. opisanym w punkcie 1.1 petitum skargi. Taka konstrukcja pozwala na odniesienie się do obu tych zarzutów łącznie. Jak wynika z treści podniesionych zarzutów oraz argumentacji podanej na ich poparcie Skarżący upatruje naruszenie tej zasady w tym, że organ nie odstąpił od żądania zwrotu dofinansowania pomimo, iż Bank Gospodarstwa Krajowego wiedząc o niedozwolonych (z punktu widzenia umowy o dofinansowanie) powiązaniach Beneficjenta z wykonawcą jednak zaakceptował wniosek strony i w efekcie wypłacił mu pieniądze. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań zwana jest także zasadą uprawnionych czy słusznych oczekiwań, respektowania utrwalonej praktyki czy konsekwencji identyfikowana bywa z zasadą pewności prawa czy zasadą zaufania. Podkreślić jednak należy, że choć zasada ochrony uprawnionych oczekiwań pełni istotną funkcję gwarancyjną w relacji jednostka–administracja publiczna i stanowi fundament zaufania jednostki do administracji publicznej, to nie ma ona charakteru absolutnego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo formułują trzy przesłanki, które muszą zostać kumulatywnie spełnione, aby można było uznać, że oczekiwania jednostki są uzasadnione i tym samym podlegają ochronie prawnej. Po pierwsze konieczność istnienia aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo unijne, które wzbudziło po stronie jednostki "oczekiwanie prawne"; 2) uzasadnione oczekiwania mogące powstać tylko po stronie rozsądnego i przezornego podmiotu prawa (obiektywizacja skutku prawnego); 3) to, że ochronie uzasadnionych oczekiwań nie może się sprzeciwiać interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego rodzaju zachowania (v. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 13 lipca 1965 r. w sprawie 111/63 Lemmerz-Werke GmbH; tak też Ł. Prus, Ochrona uzasadnionych oczekiwań w prawie unijnym i polskim, "Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka" 2019, nr 4). Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie sposób zgodzić się ze Skarżącym, że akceptacja wniosku o dofinansowanie przez Bank Gospodarstwa Krajowego a także zawarcie pewnych informacji w Studium wykonalności daje podstawę do niestosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowień umowy, jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wbrew sugestiom Skarżącego brak jest też podstaw do uznania, że otrzymał on wprost potwierdzenie z Banku Gospodarstwa Krajowego, że udzielenie zamówienia wykonawcy, którym jest ojciec Beneficjenta, będzie zgodne z umową o dofinansowanie. Należy przy tym przypomnieć, że wybór ofert złożonych przez ojca Beneficjenta wprost naruszał §11 ust. 6 umowy o dofinansowanie. Ponadto, czego strona nie kwestionuje na etapie skargi kasacyjnej, naruszenie zasady uczciwej konkurencji nastąpiło poprzez niejednoznaczny i nieprecyzyjny opis przedmiotu zamówienia, uniemożliwiający potencjalnym wykonawcom ocenę faktycznego zakresu dostaw i towarzyszącym im usług, a w konsekwencji rzetelną kalkulację ceny. Tym samym, akcentowane przez stronę skarżącą uchybienie przez Sąd I instancji przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jednozdaniowym stwierdzeniu przez WSA w Warszawie, że "zarzut naruszenia Zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań jest nietrafny" również nie może skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Jest to bowiem wypowiedź zasadnie podsumowująca ten zarzut skargi. Z kolei zarzut opisany w punkcie 1.2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 411 pkt 1 Kodeksu cywilnego jest nietrafny z tego względu, że przepis ten na gruncie rozpatrywanej sprawy nie był stosowany i słusznie, gdyż brak było podstaw do jego stosowania. Materialnoprawne granice niniejszego postępowania wyznacza art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 7500 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2725).