I GSK 647/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 37/23 w sprawie ze skargi A.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 21 lipca 2022 r. nr SKO-4437/13-Egz/22 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 2 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 37/23 w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A.L. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: SKO) z 21 lipca 2022 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Strona – wnosząc skargę kasacyjną – zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i - alternatywnie - przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji lub uchylenia decyzji (powinno być postanowień) organów obu instancji, a także zasądzenia od SKO na rzecz strony kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i 2 ppkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz: 1. art. 7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a przez to powielenie błędnych ustaleń faktycznych, że została wydana decyzja zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym drogi nr 10861 przy ul. Sobieskiego urządzeń technicznych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. budowy przyłącza wodociągowego PE 32 mm do budynku położonego przy działce 93/4, podczas gdy taka decyzja nie została nigdy wydana, nie została skarżącemu nigdy doręczona, nie posiada podpisu i jest decyzją nieistniejącą (nieistnienie obowiązku zgodnie z art. 33 § 2 ppkt 1 u.p.e.a.) albowiem pierwotna decyzja (causa), w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy nie istnieje. Naruszenie zaś art. 32 § 4 u.p.e.a wynika z pominięcia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. że decyzja nie została nigdy wydana, nie została skarżącemu nigdy doręczona, nie posiada podpisu i jest decyzją nieistniejącą. Kopia decyzji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Organ I instancji nie posiada akt źródłowych i w konsekwencji bezzasadne jest oddalenie skargi w sytuacji gdy w zaskarżonych postanowieniach organy uznały za nieuzasadnione zgłoszone przez skarżącego zarzuty w przedmiocie braku istnienia obowiązku zapłaty, podczas gdy wskutek braku doręczenia decyzji, stanowiącej podstawę prawną obowiązku zapłaty, nie weszła ona do obrotu prawnego, przez co nie powstał obowiązek zapłaty objęty decyzją, zatem zgłoszenie przez zobowiązanego takich zarzutów nie mogło zostać uznane przez organ za nieuzasadnione. Ewentualnie pominięcie, że obowiązek wygasł z powodu niewykonywania albo uległ przedawnieniu. Ponadto wskazać należy, że infrastruktura jest własnością przedsiębiorstwa przesyłowego; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a przez to powielenie za organem błędnych ustaleń faktycznych, że skarżący składał odwołanie do SKO oraz zawierał umowę dzierżawy, podczas gdy wtedy przebywał za granicą – w Norymbergii w Niemczech; 3. art. 7, art. 77 § i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a przez to powielenie błędnych ustaleń faktycznych, że dokonano wystawienia skutecznego tytułu wykonawczego, podczas gdy wydana decyzja z 29 maja 2006 jest decyzją nieistniejącą – organ nie posiada akt oraz podpisanej decyzji i w konsekwencji wierzyciel nie posiada tytułu egzekucyjnego; 4. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych na okoliczności podane powyżej, co skutkowało kwalifikowaną wadliwością postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., braku podstaw do odstąpienia od stosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; 5. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy bowiem czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 6. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że organ nie ustosunkowuje się w jakimkolwiek zakresie do wagi i okoliczności naruszenia prawa. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. SKO pismem z 27 lipca 2023 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz – stosownie do treści art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. – przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje zaś każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tak więc nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1, nr 2 oraz nr 3 petitum skargi kasacyjnej. Dołączone do odpowiedzi na skargę kasacyjną dokumenty wskazują jednoznacznie, iż decyzja z dnia 29 maja 2006 roku nie tylko została stronie doręczona ale – co więcej – została ona w związku z prawidłowym jej doręczeniem, zaskarżona w postaci odwołania wniesionego przez samą stronę. SKO w Zielonej Górze odwołanie wniesione przez stronę rozpoznało i wydało decyzję w dniu 1 sierpnia 2006 roku. W tym stanie sprawy w sposób bezsprzeczny należy stwierdzić, że bezzasadne są twierdzenia strony o niewydaniu decyzji (czy też o jej niedoręczeniu) bowiem decyzja taka została stronie doręczona, a co więcej - o czym wyżej mowa - strona złożyła od tej decyzji odwołanie, które merytorycznie zostało ocenione, a to oznacza, iż twierdzenia zawarte w powyższych zarzutach nie zasługują na uwzględnienie. Tym samym nie naruszono między innymi powołanych art. 33 § 2 ppkt 1 i art. 38 § 4 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że decyzja z 29 maja 2006 r. wydana przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Żaganiu weszła do obrotu prawnego i rodzi określone skutki prawne, w tym może podlegać egzekucji w trybie u.p.e.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w motywach brak jest ich rzeczowego uzasadnienia, które jest wymagane treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; nie spełnia tego wymogu pomieszczona w uzasadnieniu – nieznacznie zmodyfikowana – treść tych samych zarzutów. Trudno też ustalić, co autor skargi kasacyjnej zamierzał osiągnąć podnosząc w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej "pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu", kiedy postępowanie egzekucyjne jest prowadzone tylko względem skarżącego. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.