I GSK 644/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5338/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 października 2021 r. nr [...]w przedmiocie rozłożenia na raty oraz umorzenia w części przyznanego dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5338/21 oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 8 października 2021 r., nr DPP-III.6643.2.2021.WK.5 w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty oraz umorzenia w części przyznanego dofinansowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 18 września 2020 r. Prezes Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) wydał decyzję, w której określił M. W. dalej: skarżącej lub stronie przypadającą do zwrotu kwotę 5 668 025,98 zł wraz z odsetkami od dnia 6 grudnia 2018 r. do dnia dokonania zwrotu. Obowiązek zwrotu środków miał związek z umową o dofinasowanie nr POPW.01.03.01-26-0008/17-00 z 25 kwietnia 2018 r. zawartą pomiędzy PARP a beneficjentem, której przedmiotem była realizacja projektu pn. ["..."] w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020. Skarżąca wnioskiem z 28 września 2020 r. zwróciła się do PARP o rozłożenie na raty kwoty 5 668 025,98 zł oraz odstąpienie od naliczania odsetek od ww. kwoty. Wskazywała, że nie kwestionuje konieczności zwrotu dofinasowania wnosi jedynie o umożliwienie spłaty kwoty głównej w ratach dostosowanych do jej możliwości finansowych. We wniosku określiła harmonogram spłaty, proponując: • od 1 do 24 miesiąca ratę w wysokości 83 500 zł miesięcznie (co łącznie w okresie 2 lat pozwoli na spłatę 2 004 000 zł); • od 25 do 36 miesiąca ratę w wysokości 125 000 zł miesięcznie (co łącznie w okresie 12 miesięcy pozwoli na spłatę 1 500 000 zł); • od 37 do 47 miesiąca ratę w wysokości 150 000 zł (co łącznie w okresie 11 miesięcy pozwoli na spłatę 1 650 000 zł); • ostatnia 48 rata w wysokości 514 025,98 zł. PARP wezwał skarżącą do nadesłania dokumentów niezbędnych do ustalenia aktualnej sytuacji finansowej strony, w tym: zaświadczenia o zaleganiu/niezaleganiu w płatnościach wobec US i ZUS; kserokopii zeznań podatkowych za lata 2017-2019; informacji o wpisie do rejestru Zastawów Skarbowych; informacji o wydaniu przez organ podatkowy informacji o zabezpieczeniu wykonania zobowiązań podatkowych na majątku beneficjenta; wskazania źródeł finasowania zaproponowanego układu ratalnego; informacji o stałych miesięcznych obciążeniach finansowych; kserokopii umów kredytowych i leasingu; wyciągów bankowych za okres 2019 – 2020; wykazu toczących się spraw sądowych z udziałem strony wraz z określeniem przedmiotu sporu oraz dochodzonej kwoty; wypełnionego oświadczenia o sytuacji finansowej, rodzinnej i majątkowej dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą oraz innych dokumentów, które zdaniem strony mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi skarżąca złożyła oświadczenie dotyczące jej sytuacji finansowej, rodzinnej i majątkowej, umowę leasingu operacyjnego z 13 listopada 2017 r., umowę kredytu na rachunku bieżącym, sprawozdanie finansowe z 30 czerwca 2020 r., PIT-36L za 2019 r., wyciągi z rachunków bankowych za lata 2019-2020 oraz wskazała, że układ ratalny finansowany będzie z bieżącej działalność gospodarczej. PARP decyzją z 11 maja 2021 r., odmówił skarżącej udzielenia ulgi w postaci rozłożenia zobowiązania na raty według harmonogramu przedstawionego przez stronę oraz umorzenia zobowiązania w części dotyczącej naliczania odsetek od kwoty głównej od dnia 6 grudnia 2018 r. do całkowitej spłaty zobowiązania. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza nadesłanych przez stronę dokumentów potwierdziła, że skarżąca osiąga dochody z prowadzanej działalności gospodarczej w kwocie 30 000 zł i po odliczeniu wydatków dysponuje kwotą 22 700 zł. Wskazana kwota jest jednak niewystarczająca do pokrycie rat w wysokości zaproponowanej w harmonogramie. Wniosku nie można rozstrzygać na korzyść strony, gdy nie ma gwarancji terminowych spłat i opierać decyzji wyłącznie na przekonaniu beneficjenta, że jego sytuacja finansowo-majątkowa ulegnie poprawie. Orzekając na skutek odwołania skarżącej Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 8 października 2021 r., utrzymał w mocy decyzję PARP z 11 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej oraz po odliczeniu wydatków ma do dyspozycji kwotę 22 700 zł miesięcznie. Wskazana kwota nie jest jednak w stanie pokryć wnioskowanych rat a zatem udzielenie układu ratalnego stanowiłoby ulgę pozorną a tym samym naruszałoby zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Organ nie znalazł ponadto podstaw do umorzenia należności z tytułu odsetek od kwoty głównej, wskazując w tym zakresie na możliwości płatnicze strony. Pomimo posiadania zdolności płatniczych skarżąca nie próbowała wywiązać się ze swojego zobowiązania, poprzez choćby częściową spłatę należności budżetowych. Strona sama wypowiedziała umowę o dofinasowanie a następnie nie wywiązała się z postanowień umowy dotyczących zwrotu środków. Nie ma zatem podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiły względy społeczne bądź gospodarcze przemawiające za przyznaniem ulgi. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że analiza sytuacji finansowej beneficjenta przeprowadzona w oparciu o przedłożone dokumenty i oświadczenia dawała organowi podstawę do uznania, że środki uzyskiwane z prowadzonej przez skarżącą działalności po odliczeniu wydatków są niewystarczające do pokrycia rat w wysokości zaproponowanej przez stronę. Udzielenie stronie układu ratalnego stanowiłoby ulgę pozorną, co jest niedopuszczalne. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika ponadto, że pomimo oczywistych trudności finansowych strona nie jest pozbawiona środków umożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej, z działalności tej osiąga dochód w wysokości 27 000 zł brak jest podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia odsetek od kwoty głównej. Sąd I instancji oddalając wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów uznał, że dowody, jak i nadesłane już po wydaniu zaskarżonej decyzji oświadczenie strony wskazujące na całkowity brak dochodów nie mogą podważać dotychczasowych ustaleń organu. Strona pomimo skierowanego do niej na etapie postępowania odwoławczego dwukrotnego wezwania do nadesłania dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację finansową zaniechała wykonania wezwania. WSA odnosząc się do stwierdzenia strony, że organ przy rozpoznawaniu wniosku pominął zewnętrzne możliwości finasowania raty wskazał, że w toku postępowania strona wyraźnie wskazała, że raty finansowane będą z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Stwierdzając, że dochód uzyskany z tej działalności nie pokrywa wysokości określonej przez stronę raty organ miał podstawy do odmowy zastosowania ww. ulgi. Sąd podkreślił, że wniosek o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) może być ponawiany. Tym samym skarżąca bez przeszkód, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych, może wystąpić do organu z nowym wnioskiem, dołączając dokumenty, których dotychczas nie złożyła. Organ dokonał wyczerpującego rozpatrzenia argumentacji strony oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w kontekście przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. M. W., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą FHU ["..."] M. W., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi na ostateczną decyzję Ministra Funduszu i Polityki Regionalnej. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku uniemożliwiające dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia a polegające na ograniczeniu się Sądu do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ w uzasadnieniu decyzji i przedstawieniu argumentacji uzasadniającej oddalenie skargi będącej w istocie powieleniem powodów podanych przez Organ, którego działanie zaskarżono w oddalonej skardze, w następstwie czego przedstawiony przez Sąd stan faktyczny odbiega od rzeczywistego, co nie może pozostać bez wpływu kontrolę rozstrzygnięcia; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi pomimo zaistnienia przesłanek dających możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przed Sądem administracyjnym, a to konieczność wyjaśnienia wątpliwości oraz brak zaistnienia nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 w zw. z § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267, dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, iż Organ zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy poprzez badanie czy po stronie beneficjenta występują przesłanki będące podstawą rozłożenia na raty części należności i umorzenia jej w zakresie należności ubocznych, 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, iż Organ dokonał oceny okoliczności faktycznych występujących po stronie beneficjenta w sposób prawidłowy, co należy odnieść do stanowiska, zgodnie z którym rozłożenie na raty i umorzenie części należności stanowiłoby kolejną formę pomocy ze strony państwa, podczas gdy to z winy strony powstała sytuacja, w której beneficjent nie dysponuje możliwościami uregulowania zobowiązania w całości. 5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 pkt 2 lit 2 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie ze po stronie skarżącej nie występują podstawy do udzielenia ulgi, o której mowa w przepisie, podczas gdy z uwagi na obniżenie się możliwości płatniczych zobowiązanej zaistniały w stosunku do beneficjenta względy społeczne i gospodarczy uzasadniające rozłożenie na raty części należności i jej umorzenie albowiem pozytywna decyzja Organu pozwoliłaby skarżącej utrzymać działalność, generować przychody, odprowadzać należności podatkowe, zaś odmowa skutkować będzie jej zakończeniem. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Tak postawione zarzuty wymagają w pierwszej kolejności odniesienia się do naruszenia przepisów postępowania. Zastosowanie, a także wykładnię przepisów prawa materialnego należy bowiem zaliczyć do etapu stosowania prawa, następującego po ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku uniemożliwiające dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis ten wymienia podstawowe elementy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – WSA w Warszawie uzasadnił swój wyrok zgodnie dyspozycją tego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyroku zawarł, bowiem wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem aktora skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na wadliwe sporządzeniu uzasadnienia wyroku uniemożliwiające dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia a polegające na ograniczeniu się Sądu do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ w uzasadnieniu decyzji i przedstawieniu argumentacji uzasadniającej oddalenie skargi będącej w istocie powieleniem powodów podanych przez Organ, którego działanie zaskarżono w oddalonej skardze, w następstwie czego przedstawiony przez Sąd stan faktyczny odbiega od rzeczywistego, co nie może pozostać bez wpływu kontrolę rozstrzygnięcia. Tak określona wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała miejsca, bowiem Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, która doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dostatecznie wyjaśnia, co zdecydowało o dokonanej przez sąd ocenie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. W skardze kasacyjnej, jej autor nie wskazał na takie braki uzasadnienia Sądu I instancji, wskutek których orzeczenie to wymykałoby się spod kontroli sądu odwoławczego. Co za tym idzie wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej zarzucił, że treść wyroku w sposób znaczący utrudnia skarżącej podjęcie polemiki z WSA w Warszawie, skoro w zasadzie nie da się przyjąć, dlaczego uznano zarzuty odnoszące się do konstytucyjnej i unijnej zasady proporcjonalności za niezasadne. To, że strona nie godzi się z twierdzeniami, tezami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2 petitium skargi kasacyjnej tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W okolicznościach faktycznych tej sprawy stanowisko Sądu I instancji, odmawiające zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. tj. oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazujących na wysokość dochodów skarżącej nie mogą podważać dotychczasowych ustaleń organu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Z lektury sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, o których mowa w pkt 3 i 4 jej petitium i ich uzasadnienia wynika, że stanowią one w istocie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinować będzie ocenę zarzutów procesowych. Skoro pomiędzy zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne rozpoznanie obu grup zarzutów kasacyjnych (tak wyrok NSA z dnia 16 października 2018r., II GSK 2949/16, LEX nr 2591196). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy w sprawie dawał pełną podstawę do podjęcia zapadłego przed organami rozstrzygnięcia. Organ zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy poprzez badanie czy po stronie skarżącej występują przesłanki będące podstawą rozłożenia na raty części należności i umorzenia jej w zakresie należności ubocznych. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. podobnie jak art. 3 § 1 p.p.s.a należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. W sprawie nie naruszono także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Sąd I instancji obiektywnie i rzetelnie ocenił zaskarżoną decyzję i w konsekwencji zasadnie oddalił skargę. Organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o finansach publicznych w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zaskarżona decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona, organ przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia obszerną i pełną argumentację faktyczną i prawną. Przy tym organ uzasadnił szeroko zajęte stanowisko, co do odmowy rozłożenia na raty oraz umorzenia w części przyznanego dofinansowania. Podobnie organ dokonał oceny okoliczności faktycznych występujących po stronie beneficjenta w sposób prawidłowy. Trafnie w sprawie ustalono, że rozłożenie na raty i umorzenie części należności stanowiłoby kolejną formę pomocy ze strony państwa, podczas gdy to z winy strony powstała sytuacja, w której beneficjent nie dysponuje możliwościami uregulowania zobowiązania w całości. Nieskuteczność zarzutów postawionych w oparci o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ustawie o finansach publicznych. brak jest przepisu sformułowanego w petitium skargi kasacyjnej jako art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. 2 u.f.p. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Kierując się powyższymi regulacjami Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznał, że autor skargi kasacyjnej zarzucił w istocie naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. (stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji organów). Zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisu jawi się jako nieusprawiedliwiony. W przypadku stwierdzenia występowania pozytywnych przesłanek do udzielenia ulgi jej zastosowanie jest prawem, a nie obowiązkiem organów. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku, ale jego podjęcie poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p., właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Organ ocenił a Sąd I instancji zaakceptował okoliczności i zgromadzony materiał dowodowy pod kątem braku wystąpienia przesłanek, wynikających z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p., których spełnienie warunkuje zastosowanie uznania administracyjnego. Z powyższego wynika, że udzielenie ulgi na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą wymaga ustalenia istnienia zarówno przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jak i wymogów określonych w ust. 2. Oznacza to, że nawet spełnienie określonej w tym przepisie przesłanki w postaci zaistnienia względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych zobowiązanego nie oznacza powstania po stronie organów obowiązku udzielenia ulgi, a jedynie stwarza możliwość jej udzielenia. Spełnienie wymienionych w powołanym przepisie przesłanek otwiera tylko możliwość rozważenia zasadności wniosku strony, nie obligując organów do uwzględnienia ulgi. Użyte w przepisie sformułowanie "może", przesądza bowiem o tym, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Zaznaczyć wypada, że zastosowane kryteria udzielenia ulgi odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych. Powoduje to, że swoboda uznania organu decydującego o udzieleniu lub nieudzieleniu ulgi jest dość znaczna. Podkreślić należy, że dopuszczenie poglądu, że w szczególnych wypadkach sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje nie tylko samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale również rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania określonego wyboru, nastąpiło w ostatnich latach na tle stanów faktycznych, w których dochodziło do ewidentnego pokrzywdzenia stron postępowania administracyjnego. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że decyzja uznaniowa nie może charakteryzować się zupełną dowolnością. Organ ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, ale jego podjęcie poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Przekroczenie granic uznania ma miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z naruszeniem zasady sprawiedliwości, wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych lub nieracjonalnych, na podstawie fałszywych przesłanek, argumentów, które są nieprawdziwe. Bogate orzecznictwo w tym względzie zostało co prawda wypracowane głównie na gruncie zbliżonych pojęć "ważny interes podatnika" i "interes publiczny", jednak odwołanie się do niego w kontekście nowszego uregulowania art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. oraz instytucji uznania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń. Powyższe nie stanowi upoważnienia sądu do ograniczania opartych na uznaniowości uprawnień organu w sytuacji, w której organ ten odniósł się do istotnych okoliczności sprawy oraz racjonalnie uzasadnił swoje stanowisko w kwestii odmowy wnioskowanego przez stronę umorzenia. Sądowa kontrola dotyczy tego, czy organ dochował wystarczającej staranności i nie przekroczył dopuszczalnych granic przy stosowaniu nadanej mu przez ustawodawcę dyskrecjonalnej władzy, która sama w sobie nie może być kwestionowana. Sąd nie może bowiem nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, ta kompetencja należy wyłącznie do organu administracji. Kontrola sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Zadaniem organów w ramach uznania administracyjnego jest wnikliwe ustalenie sytuacji gospodarczej wnioskodawcy, a także ocena, czy jest uzasadnione uszczuplenie należności budżetu, aby poprawić kondycję gospodarczą zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena decyzji organu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zasadnie bowiem przyjęto, że ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej, przy czym nie można ich utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu względów społecznych lub gospodarczych zobowiązanej decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Trzeba jednak mieć też na uwadze i to, że względy ogólnospołeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem istotnego interesu zobowiązanego. Tak więc dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego wymaga, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa, w tym ustawy o finansach publicznych, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości "opodatkowania", od której wyłomem są ulgi w ich umarzaniu. Stąd też trafnie zauważył Sąd I instancji, że decyzja powinna uwzględniać przede wszystkim możliwości płatnicze zobowiązanej, inaczej ulga taka będzie pozorna i w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Rozłożenie na raty ma bowiem sens tylko w sytuacji, gdy zobowiązany wskaże możliwość poniesienia rat i dochowania terminu płatności. Jak słusznie ocenił Sąd I instancji środki uzyskiwane z prowadzonej przez skarżącą działalności po odliczeniu wydatków są niewystarczające do pokrycia rat w wysokości zaproponowanej przez stronę. Udzielenie stronie układu ratalnego stanowiłoby ulgę pozorną, co jest niedopuszczalne. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że pomimo oczywistych trudności finansowych strona nie jest pozbawiona środków umożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej, z działalności tej osiąga dochód w wysokości 27 000 zł brak jest podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia odsetek od kwoty głównej. Trudna sytuacja finansowa sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem podatnika. Konieczność zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami jest konsekwencją zaprzestania realizowania dotowanych projektów. Dolegliwość finansowa jakiej doświadcza spółka w związku z prowadzoną egzekucją czy też twierdzenia spółki dotyczące promesy otrzymania kredytu na zwrot należności głównej, nie stanowią o istnieniu względów społecznych czy gospodarczych. Uwzględniając powyższe w okolicznościach sprawy organ prawidłowo zrealizował ciążący na nim obowiązek, nie uchybiając przepisom u.f.p. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zbadał prawidłowość dokonanej przez organ oceny istnienia przesłanek warunkujących rozłożenia na raty oraz umorzenia w części przyznanego dofinansowania. W skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustalonego stanu faktycznego i nie wykazano wadliwości przeprowadzonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).