I GSK 642/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 909/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 909/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu z dnia 24 marca 2021 r. W pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem strony z 18 marca 2021 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] – dalej: strona lub wnioskodawca - 14 kwietnia 2020 r. zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. i została z niego zwolniona, o czym poinformowano ją pismami z 10 i 23 czerwca 2020 r. Następnie strona 18 marca 2021 r. zwróciła się o "wydanie decyzji o nieprzyznaniu przysługującej mi tarczy (zwolnienie ze składek ZUS za miesiące kwiecień/maj 2020r.)." ZUS decyzją z 24 marca 2021 r. odmówił zwolnienia stwierdzając, że zwolnieniu z obowiązku opłacania składek podlegają należności znane na dzień rozpatrzenia wniosku i nie uwzględnia się korekt deklaracji, które wpłyną po tym dniu. Strona złożyła korektę deklaracji za kwiecień i maj 2020 r. 27 sierpnia 2020r., a więc po dniu rozpatrzenia wniosku o zwolnienie. Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z 19 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 24 marca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że "za miesiące kwiecień i maj 2020r. zostały utworzone deklaracje pochodzące z klonowania. Dlatego też zwolniono stronę z opłacania składek na podstawie tych deklaracji" a następnie "deklaracje z miesiące kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone 27 sierpnia 2020 r. czyli po ustawowym terminie." Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji WSA w Gliwicach podkreślił, że na skutek złożenia wniosku z 14 kwietnia 2020r. organ udzielił stronie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., o czym poinformował stronę pismami z 10 czerwca i z 23 czerwca 2020 r. W takim zaś przypadku brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Strona oświadczyła, że złożyła ponownie te same deklaracje wobec ich braku w systemie ZUS. Nie były to, zatem korekty, bo niczego nie zmieniały w stosunku do pierwotnej deklaracji, lecz ich kolejne egzemplarze. Jeśli istotnie nie zostały one złożone na początku maja 2020 r., jak twierdzi Prezes ZUS, a mimo to w czerwcu 2020r. organ udzielił stronie zwolnienia, to nie może skutków swych błędów przerzucać na stronę. W sytuacji zaś, gdy 18 marca 2021 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji odmowie przyznania zwolnienia, sprawa ta była bezprzedmiotowa, bo już załatwiona. W takim razie zasadnym było wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie organu narusza art. 7, art, 8 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Organ wykorzystał nieświadomość strony, która w zaufaniu do organu złożyła wniosek o wydanie niekorzystnej dla siebie decyzji mniemając, że w ten sposób przyczyni się do wyjaśnienia sprawy rzekomo niezłożonych deklaracji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Prawa materialnego, tj. art. 31zo w zw. z art. 31 zq ust. 3 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U, poz. 1842 ze. zm. dalej: ustawa) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze organ zobowiązany jest uwzględnić złożone przez skarżącą korekty (nowe deklaracje), które nie wpłynęły w terminie do 30 czerwca 2020 roku; II. Przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zez m.; dalej: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Prezesa ZUS z 19 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzję organu rentowego z 24 marca 2021 r. pomimo tego, że organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wynik sprawy) Skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdziłby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 11 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd I instancji trafnie wskazał, że na skutek złożenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. organ udzielił stronie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., o czym poinformował stronę pismami z 10 czerwca i z 23 czerwca 2020 r. W takim zaś przypadku brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Strona oświadczyła, że złożyła ponownie te same deklaracje wobec ich braku w systemie ZUS. Nie były to, zatem korekty, bo niczego nie zmieniały w stosunku do pierwotnej deklaracji, lecz ich kolejne egzemplarze. Jeśli istotnie nie zostały one złożone na początku maja 2020 r., a mimo to w czerwcu 2020r. organ udzielił stronie zwolnienia, to nie może skutków swych błędów przerzucać na stronę. W sytuacji zaś, gdy 18 marca 2021 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji odmowie przyznania zwolnienia, sprawa ta była bezprzedmiotowa, bo już załatwiona. W takim razie zasadnym było wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Powyższego w sprawie przed organem zabrakło, co trafnie wywiódł WSA. W związku z powyższym organ uchybił art. 7,8 oraz 9 kpa. Organ wykorzystał nieświadomość strony, która w zaufaniu do organu złożyła wniosek o wydanie niekorzystnej dla siebie decyzji mniemając, że w ten sposób przyczyni się do wyjaśnienia sprawy rzekomo niezłożonych deklaracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w trakcie postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Niespełnienie przez organ obowiązku wynikającego z tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji podjętej w takich warunkach (wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06). W związku z powyższym WSA w zaskarżonym wyroku trafnie uchylił decyzje ZUS z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.