I GSK 632/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1099/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr BON.III.5222.205.4.2016.MW w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1099/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, strona lub spółka) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 kwietnia 2018 r., w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka A w W. przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: styczeń, luty, marzec 2015 r. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Prezes PFRON decyzją z 16 marca 2016 r. nakazał spółce zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od stycznia do marca 2015 r. w łącznej wysokości 157 809 54 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ocenie organu, na dzień wystąpienia z wnioskiem za styczeń, luty i marzec 2015 r. ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Stwierdzono zatem, że na dzień złożenia wniosku spółka znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej, o której mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm., dalej jako ustawa o rehabilitacji) i tym samym pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wspomniane miesiące nie mogła zostać udzielona. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej zasadność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 28 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1, dalej jako rozporządzenie nr 651/2014).za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Mając to na uwadze należało uznać, że prawo do pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest nabywane z dniem złożenia kompletnego wniosku o jego wypłatę. Wobec tego ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej w późniejszym okresie następującym po dacie złożenia wniosku nie mogła mieć wpływu na dokonane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania prawidłowo stwierdzono, że spółka znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Na podstawie bilansów i rachunków zysków i strat spółki na dzień 31 stycznia, 28 lutego i 31 marca 2015 r. ustalono, że ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48a ust. 3 pkt 1 w związku z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji i art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy te uprawniają do dokonania oceny sytuacji ekonomicznej podmiotu wnioskującego o dofinansowanie jedynie na podstawie dokumentów załączonych do wniosku, bez konieczności odniesienia zawartych tam danych do innych materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę, a dotyczących tych samych kryteriów wymienionych we wskazanych przepisach, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że spółka znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej a dofinansowanie z PFRON podlegało zwrotowi podczas, gdy przedmiotowe przepisy, wskazując kryteria oceny przedsiębiorstwa pod kątem kondycji ekonomicznej, nie precyzują, na podstawie jakich danych powinno się dokonać prawidłowej analizy w tym zakresie. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), poprzez zaakceptowanie przez Sąd przekroczenia przez organy administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów polegającego na niepełnym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym, danych finansowych przedkładanych przez skarżącą w toku postępowania oraz pominięcie okoliczności faktycznych wskazujących na to, że wykazane w sprawozdaniu finansowym za rok 2014 straty z lat ubiegłych nie były wynikiem realnej słabej kondycji finansowej przedsiębiorstwa, a jedynie efektem ujęcia księgowego zdarzeń gospodarczych dokonanych przez spółkę w okresach poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie z PFRON. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak kompleksowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie szczegółowego odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżącej, co - przy jednoczesnym lakonicznym stwierdzeniu, że stanowisko organów administracji publicznej w niniejszej sprawie było prawidłowe - uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżąca kasacyjnie spółka spełniła przesłankę z art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że na dzień złożenia wniosków o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia do marca 2015 r. ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego spółki, została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Tych ustaleń faktycznych skarżący nie zakwestionował, ponieważ podnoszone okoliczności nie stanowią o braku podstaw do uznania wystąpienia przesłanki odmowy wypłaty dofinansowania, o której mowa w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia 651/2014. Zarówno w decyzjach organów administracji, jak i zaskarżonym wyroku przedstawiono precyzyjne dane wskazując, że zakumulowane straty na dzień 31 stycznia 2015 r. stanowiły łącznie 54 256 000 zł. Po odjęciu od sumy kapitału zapasowego i kapitału rezerwowego wykazanego na ten dzień wartości zakumulowanych strat 54 256 000 zł, powstała ujemna skumulowana kwota o wartości – 32 433 000 zł, która stanowi 91,62 % wartości kapitału zakładowego spółki. Na koniec lutego 2015 r. powstała ujemna skumulowana kwota o wartości – 32 532 500 zł, która stanowi 91,90 % wartości kapitału zakładowego spółki. Z kolei, na dzień 31 marca 2015 r. powstała ujemna skumulowana kwota o wartości – 32 480 800 zł, która stanowi 91,76 % wartości kapitału zakładowego Spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalało to na przyjęcie, że na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D za styczeń, luty i marzec 2015 r. znacznie ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat, a zatem na dzień złożenia wniosku Wn-D za wspomniane miesiące strona znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej, o której mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i tym samym pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za te miesiące nie mogła zostać udzielona. W wydanym na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 362) rozporządzeniu z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inna niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312, ze zm.) normodawca określił informacje, jakie zobowiązany jest przedstawić wnioskodawca podmiotowi udzielającemu pomocy. Istotny, z uwagi na tezę postawioną w zarzucie jest § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia określający obowiązek przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomoc informacji dotyczącej "sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości". Niewątpliwie redakcja tego przepisu wskazuje na otwarty katalog informacji, które obejmują wykazanie sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy niemniej jednak przepis ten wprowadza także obowiązek przedłożenia sprawozdania finansowego, o którym w nim mowa. W rozpoznawanej sprawie organy oceniły sytuację ekonomiczną strony na podstawie przedłożonego przez nią sprawozdania finansowego. W oparciu o to sprawozdanie ustalono, że skarżący jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudniej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014. Należy dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno względy normatywne, jak i uwarunkowania gospodarcze, przemawiają za trafnością stanowiska, że ubiegając się o dofinansowanie do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników, w odniesieniu do ściśle określonego miesiąca, spółka zobowiązana była za ten właśnie miesiąc wykazać spełnienie ustawowych wymogów dla ubiegania się o wnioskowaną dopłatę. Decydujące znaczenie miał więc w tym względzie stan faktyczny z daty złożenia wniosku (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt II GSK 1044/12, II GSK 1107/12, II GSK 1170/12, II GSK 2078/12, II GSK 765/12, a także w sprawie II GSK 1683/13 dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na gruncie przywołanych orzeczeń odnośnie do omawianej kwestii spornej stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji jest trafne. W tej mierze, przede wszystkim podkreślić należy, że już z treści art. 48a ust. 3 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wynika, że logika przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych wskazuje na to, że udzielana na ich podstawie pomoc, po spełnieniu wymogów jej przyznania i wypłaty, udzielana jest w formie comiesięcznych transz dopłat ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Innymi słowy, organ bada sytuację ekonomiczną wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, co oznacza, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej spółki wraz z popierającymi je dokumentami powinny być dostarczone wraz z wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 dnia lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1315/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny tej nie zmieniają przedłożone na etapie postępowania odwoławczego symulacje wartości kapitałów własnych na dzień 31 grudnia 2014 r. przy założeniu połączenia z B Sp. z o. o. oraz C Sp. z o. o. metodami nabycia udziałów zgodnie z ustawą o rachunkowości i z uwzględnieniem Międzynarodowych Standardów Sprawozdawczości Finansowej. Zasadne w tym świetle jest stanowisko, że argumentacja skarżącej spółki stanowiąca w istocie polemikę z ustaleniami organów i Sądu pierwszej instancji, skupia się wokół przyczyn, które doprowadziły do tego stanu rzeczy, a nie zanegowania samego faktu utraty przez spółkę ponad połowy subskrybowanego kapitału zakładowego. W tym świetle za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 48a ust. 3 pkt 1 w związku z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji i art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy są także zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku standardów postępowania dowodowego, ponieważ organy dokonały prawidłowych ustaleń znajdujących uzasadnienie w materiale dowodowym, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dodać należy, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).