I GSK 622/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2725/23 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. G. na rzecz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2725/23 oddalił skargę Z. G. (dalej "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] odmówiła umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2016 r. do 22 czerwca 2021 r. tj. do daty dopełnienia formalności związanych z wyrejestrowaniem odbiornika rtv, w wysokości 1.502,47 zł wraz z odsetkami w wysokości 694,72 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania była ocena, czy względem wnioskodawcy zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań abonamentowych. W ramach tego postępowania nie bada się zasadności istnienia samej należności. Organ zaznaczył, że w przypadku postępowań w przedmiocie przyznania ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych ciężar dowodu, co do okoliczności warunkujących umorzenie lub rozłożenie na raty należności, spoczywa w dużej mierze na wnioskodawcy. Rolą organu jest natomiast wskazanie stronie środków dowodowych, którymi może się posłużyć celem wykazania przesłanek warunkujących przyznanie ulgi oraz wyjaśnienie kryteriów oceny przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności. Organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, nie dawał dostatecznych podstaw do oceny możliwości płatniczych Wnioskodawcy oraz ustalenia, czy realizacja obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej pozbawiłaby go środków niezbędnych na pokrycie bieżących kosztów utrzymania. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2725/23 oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wywiązała się ze swych obowiązków. W toku postępowania skarżący został bowiem wezwany do uzupełnienia materiału dowodowego przez przedstawienie dowodów, które potwierdzałyby występowanie szczególnych względów społecznych lub przypadków losowych, wyjaśniając, jakie mogą to być dokumenty. Ponadto organ poinformował skarżącego, że należy posługiwać się dokumentami w języku polskim, ewentualnie urzędowym tłumaczeniem dokumentów sporządzonych w języku obcym. Wobec braku przedstawienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek dowodów, świadczących o wystąpieniu w sprawie okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wystosowała do niego wezwanie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) dalej "k.p.a." w związku z art. 75 § 1 k.p.a., prawidłowo realizując przy tym obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1689) dalej "ustawa o opłatach abonamentowych", a w konsekwencji nie było podstaw do umorzenia zaległości. Dowody przedstawione przez wnioskodawcę na poparcie jego twierdzeń ograniczały się do trzech dokumentów w języku obcym, bez tłumaczeń. Organ nie miał zatem podstaw do uznania, że występuje szczególny przypadek losowy albo szczególne względy społeczne, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości z tytułu abonamentu. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j, Dz. U. z 2022 r., poz. 1457, z 1855.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2725/23. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w sprzeczności z wytycznymi wynikającymi z wyżej wymienionych przepisów, w tym w szczególności nie zgromadzenie w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym w szczególności m.in. nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony postępowania i tym samym ograniczenie postępowania dowodowego do żądania dokumentacji przetłumaczonej w języku polskim, w sytuacji gdy daty wskazane w przedłożonej dokumentacji nie podlegają tłumaczeniu; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykazał, że w sprawie występowały szczególne względy społeczne lub przypadki losowe przemawiające za umorzeniem zaległości w płatności opłat abonamentowych, podczas gdy skarżący przedłożył stosowną dokumentację na tę okoliczność, a organ pomimo faktu, iż dysponował takową dokumentacją nie wezwał skarżącego do przedłożenia przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego dokumentów i wydał decyzję przedwcześnie; 3. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji pomimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a same decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa poprzez potraktowanie niniejszej sprawy w sposób schematyczny, a nie indywidualny, a także ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa bez jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do nich, Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, w pełni poparł rozstrzygnięcie Sądu I instancji i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, tamże). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, tamże). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Odnosząc się generalnie do wszystkich podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadający powyższym wymogom prawa. W petitum skargi co prawda wskazano w pkt 1 skonkretyzowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie wskazano na czym te naruszenia miały polegać, uwzględniając postanowienia art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Innymi słowy Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 czy art. 135 p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez autora skargi kasacyjnej wpływu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianego zarzutu. Ponadto, w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych. Zarzut ten jest pozbawionych podstaw prawnych, bowiem zwrócić należy uwagę, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy stan przyjęty do rozpoznania sprawy, został przez organ ustalony w sposób prawidłowy. Co również istotne, zarzut niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych nie uzasadnia również wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 113 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (§ 1), a według § 2 można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Przedstawiona regulacja prawna określa zatem kompetencje przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że jego naruszenie nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się bowiem nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA z dnia: 22 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 4002/17; 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1789/18, tamże). Dlatego też stawiany zarzut jest bezpodstawny, bowiem podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, tamże), czego w tym wypadku zabrakło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nim naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wskazał, przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Czyni to zarzut nr 2 pozbawiony podstaw. Reasumując, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Wniesiona skarga kasacyjna jest tak naprawdę zbiorem ogólnych uwag do sprawy, jednak bez precyzyjnego wyjaśnienia, na czym miało polegać naruszenie wymienionych w niej przepisów. Uzasadnienie wszystkich zarzutów kasacyjnych nie niweluje w żaden sposób wskazanych powyżej braków, a także nie zawiera wymaganej argumentacji na poparcie zarzutów. Znajdują się w nim jedynie własne opinie i twierdzenia skarżącego kasacyjnie będące w opozycji do ustalań Sądu I instancji, niezawierające żadnego przedstawienia na czym dane naruszenie miałoby polegać/w czym się przejawiać oraz - w odniesieniu do kwestii procesowych - próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Z treści omawianych zarzutów i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego generalnie jest co najmniej przedwczesny. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i nie mieści się w ramach art. 174 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie dają NSA podstaw do kontroli skarżonego wyroku, bowiem sąd drugiej instancji nie może domniemywać zakresu i kierunków weryfikacji wyroku objętego skargą. Oznacza to, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych, nie formułuje prawidłowo zarzutów oraz poprawnie ich nie uzasadnia. Stan taki, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), powodował niemożność dokonania merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz o orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.).