I GSK 611/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Sz. oraz V. [...] Sp. z o.o. w Sz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1609/22 w sprawie ze skargi V. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Sz. oraz V. [...] Sp. z o.o. w Sz. na uchwałę Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 76 w przedmiocie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "[...]" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 21 września 2022 r., V SA/Wa 1609/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." odrzucił skargę V. [...] sp. z o.o. sp.k. w S. oraz V. [...] sp. z o.o. w Sz. na uchwałę Rady Ministrów z 6 kwietnia 2022 r. nr 76 w przedmiocie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "[...]" uznając, że wskazana uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia zarzucono nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., wskazując że skargę wniósł pełnomocnik ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów, który zdaniem skarżącego nie był do tego umocowany, bo zaskarżeniu podlegała uchwała innego organu, tj. Rady Ministrów. Ponadto zarzucono naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, podczas gdy – w ocenie skarżącego – jest ona aktem prawa zewnętrznego, albowiem kreuje sytuację prawną podmiotów nie będących w imperium uchwałodawcy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Ministrów wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przedmiotem skargi uczyniono tę, spośród prawnych form działania administracji, która nie podlega kontroli sprawowanej przez sad administracyjny. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w tej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, bo organ był prawidłowo reprezentowany. Wniosek ten wynika wprost z postanowień ustawy zasadniczej. W myśl art. 148 pkt 1 Konstytucji do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy reprezentowanie Rady Ministrów. Z kompetencji tej skorzystano w tej sprawie, udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym w sprawie występował inny organ niż ten, który wydał zaskarżoną uchwałę. Skoro Rada Ministrów była należycie reprezentowana, to o nieważności postępowania nie może być mowy. Jeżeli chodzi o drugi z zarzutów, to przypomnieć należy, że skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych i jej sporządzeniu powinna towarzyszyć najwyższa staranność, wyrażająca się w prawidłowym i precyzyjnym sformułowaniu zarzutów. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna spełnia to wymaganie tylko częściowo, dlatego że drugi z zarzutów zredagowano nieprecyzyjnie. W art. 3 § 2 p.p.s.a. zamieszczono aż dziewięć punktów. Tymczasem skarżący nie wskazał, którego z nich podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie miałoby dotyczyć. Dopiero w uzasadnieniu podał, że jego zdaniem zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do "innych aktów lub czynności" wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Twierdzenie to nie zostało jednak umotywowane; ograniczono się do tezy, że skoro – zdaniem skarżącego – uchwała ta nie stanowi aktu kierownictwa wewnętrznego, to z pewnością jest wspomnianym innym aktem lub czynnością. Stanowisko to jest błędne z następujących powodów. Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pamiętać także należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie. Na podstawie zaskarżonej uchwały nie doszło do nawiązania stosunku prawnego pomiędzy organem a skarżącym i już z tego powodu skarga jest niedopuszczalna. Niezależnie od tego, wspomnianej uchwały nie sposób zaliczyć do kategorii uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z treści uchwały wynika, że ma charakter organizacyjny, a zarazem planistyczny, stanowiąc wyraz przyjęcia określonej polityki prawa i finansów publicznych, podjęcia określonych działań w sferze zarządzania. Tymczasem wymienione we wspomnianym przepisie formy cechuje wykonywanie bezpośrednio działającej normy prawnej, determinującej prawa lub obowiązki jednostki. Z kolei biorąc pod uwagę wspomnianą konstrukcję właściwości sądu administracyjnego, brak jest przepisu prawa, z którego wynikałoby prawo zaskarżenia uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.