I GSK 571/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o. o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 78/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. Sp. z o. o. w W. na pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. nr ZR.461-38/22.6 w przedmiocie bezczynności w sprawie wypłaty zaliczki postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SAB/Wa 78/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. D. Sp. z o. o. w W. na pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. w Warszawie z 18 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie bezczynności w sprawie wypłaty zaliczki. W uzasadnieniu wskazano, że organ pismem z 18 maja 2022 r. odmówił D. D. Sp. z o. o. w W. (dalej jako: spółka, skarżąca) zatwierdzenia części zaliczki na poczet rekompensaty, po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 29 kwietnia 2022 r., a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu 1 lipca 2022 r. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 12 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2464/22 uchylił postanowienie Ministra Środowiska o niedopuszczalności odwołania od ww. pisma Zarządcy Rozliczeń uznając, że stanowiło ono merytoryczne rozstrzygnięcie o charakterze władczym, noszące cechy decyzji. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organ obowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. o odmowie zatwierdzenia części zaliczki na poczet rekompensaty. Zdaniem WSA ocena zachowania organu pod względem kryteriów bezczynności lub przewlekłości dokonywana jest przez sąd według stanu na dzień wniesienia skargi. Skarga na bezczynność (podobnie jak skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania) skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 przyjął, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności, a to oznacza, że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Z tych względów skarga na bezczynność organu podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. D. D. Sp. z o. o. w W. w skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniu WSA zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi w wyniku wadliwego stwierdzenia przez Sąd niedopuszczalności skargi z powodu braku przedmiotu skargi na bezczynność Organu, podczas gdy do dnia wniesienia skargi Organ nie wykonał wynikającej z przepisów czynności wypłaty w zakresie wypłaty środków na rzecz Skarżącego w ustawowym terminie 14 dni; b) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168, dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo, że Organ nadal - pomimo złożonego ponaglenia pozostawał w bezczynności z uwagi na fakt braku podjęcia działań skierowanych na załatwienie sprawy. 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 62i ust. 6 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 nr 54 poz. 348), poprzez niezastosowanie i pominięcie przez Sąd, że odmowa zatwierdzenia wniosku o rekompensatę (nawet częściowa) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz, że wniosek Skarżącego nie zawierał błędów obliczeniowych ani braków formalnych; b) art. 11 ust. 8 ustawy z 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U. 2022 poz. 202, dalej: "ustawa gazowa"), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi stosownym rozstrzygnięciem, pomimo braku wypłaty środków na rzecz Skarżącego w ustawowym terminie 14 dni; c) art. 10 ust. 5 oraz art. 11 ust. 1 ustawy gazowej poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nierozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszym przypadku, skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji NSA rozpoznaje w pierwszej kolejności – co do zasady – zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w zarzutach skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów prawa materialnego albowiem nie dokonywał merytorycznej oceny skargi. Taka ocena byłaby przedwczesna i niedopuszczalna skoro Sąd wypowiadał się jedynie w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego wykraczały poza zakres oceny dokonywanej przez Sąd I instancji, który miał zbadać spełnienie przesłanki formalnej z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wątpliwość odnośnie różnego rozumienia przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania, była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W cyt. orzeczeniu wskazano, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". Objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został, określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Jednocześnie kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Może on być kwestionowany przez stronę postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej, a drugi zawiera się w spełnieniu wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Tym samym, termin "w każdym czasie", którym posłużono się w art. 53 § 2b p.p.s.a., a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny za nie do zaakceptowania uznał w uchwale przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność, jak również uznał za nieprawidłowy pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Wyjaśnić trzeba, że powyższy pogląd ma, z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., charakter wiążący, co oznacza, że uchwała ta pozostaje wiążąca również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma jednak ku temu jakichkolwiek podstaw. Stanowisko zawarte w powołanej uchwale zasługuje bowiem w pełni na akceptację. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy, nie istnieje już bowiem stan bezczynności, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Jak podkreślano w powyższej uchwale, zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie, że we wskazanych okolicznościach skarga podlega uwzględnieniu nie jest trafne, gdyż - jak wynika z powołanej uchwały - wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Powyższy pogląd jest ugruntowany i znajduje swoje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20; 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2968/19 oraz sygn. akt II OSK 1004/19 i sygn. akt II OSK 2968/19; 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1117/19; 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21 i sygn. akt I OSK 1051/21). Mając na uwadze powyższe, obowiązek odrzucenia takiej skargi jako niedopuszczalnej wynika zaś wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. Z tego względu Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie wskazuje, że z urzędu wiadomym jest mu o tym, że równolegle toczy się postepowanie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2264/22. W toku tego postepowania WSA w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2023 r. uchylił postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania D. D. sp. z o.o. w W. W ww. sprawie odwołanie dotyczy aktu częściowej odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę raty zaliczki na poczet rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. z 2022 r., poz. 202 ze zm.), zawartym w piśmie Zarządcy Rozliczeń S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. znak: [...]. Co za tym idzie ww. odwołanie winno zostać merytorycznie rozpoznane po prawomocnym zakończeniu omawianego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nie rozstrzygnięto ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).