I GSK 562/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 871/23 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Z. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz A Sp. z o.o. w Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 871/23, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w Z. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania protestu od wyników wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, w punkcie 1. stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego; w punkcie 2. zasądził od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz skarżącej spółki 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2023 r. wniosek o dofinansowanie nr [...] projektu "[...]" w ramach działania 2.32 FENG - Kredyt technologiczny (dalej: "wniosek"). Zawiadomieniem z [...] września 2023 r. BGK poinformował stronę o negatywnej ocenie przedmiotowego wniosku na etapie oceny formalnej wskazując, że wniosek nie spełnił kryteriów formalnych, tj. Kryterium nr 3. Czy wniosek jest kompletny oraz czy załączono wymagane załączniki oraz Kryterium nr 4. Czy promesa kredytu technologicznego / warunkowa umowa kredytu technologicznego zawiera wymagane informacje. Złożony od tego rozstrzygnięcia protest Spółki został pismem Banku Gospodarstwa Krajowego z [...] listopada 2023 r. pozostawiony bez rozpatrzenia, z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Bank Gospodarstwa Krajowego wskazał art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (dalej: "ustawa wdrożeniowa"). W uzasadnieniu BGK stwierdził, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki z dnia 2 października 2023 r., wysokość alokacji UE dla działania FENG.02.32 Kredyt Technologiczny wyniosła 164 778 742,00 EUR. Natomiast w § 1 ust. 8 Regulaminu wyboru projektów dla działania 2.32 Kredyt Technologiczny określono, że środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w naborze to 763 634 061,08 zł. Instytucja Pośrednicząca wyjaśniła, że zgodnie z listą ocenionych projektów dla działania 2.32 Kredyt technologiczny dla naboru nr 1, opublikowaną w dniu 3 października 2023 r., wybranych do dofinansowania zostało 88 projektów na rekomendowaną kwotę dofinansowania 763 634 061,08 zł. Tym samym wyczerpaniu uległa alokacja na działanie, co - zgodnie z art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - zobowiązuje Instytucję Pośredniczącą do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Jednocześnie wskazano, że Instytucja Zarządzająca FENG potwierdziła wyczerpanie alokacji na działanie, co miało odzwierciedlenie w komunikacie opublikowanym na stronie www.bgk.pl. Wyjaśniono również, że brak dostępności alokacji został stwierdzony na dzień podjęcia powyższego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę spółki za zasadną. Sąd pierwszej instancji uznał, że istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy wyczerpaniu uległa kwota przyznanej alokacji przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania 2.32. Kredyt technologiczny. Według Sądu, przeprowadzona analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że Instytucja Pośrednicząca ograniczyła się jedynie do wskazania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w naborze (763 634 061,08 zł), jak i informacji, że wybranych do dofinansowania, na podstawie listy ocenionych projektów opublikowanej w dniu 3 października 2023 r., zostało 88 projektów na rekomendowaną kwotę dofinansowania. Powyższe w efekcie prowadziło do stwierdzenia, że "tym samym wyczerpaniu uległa alokacją na działanie, co - zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - zmusza Bank Gospodarstwa Krajowego do pozostawienia go bez rozpatrzenia". Tymczasem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w informacji z [...] listopada 2023 r. BGK nie wskazuje konkretnej daty, w której nastąpiło wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie, jak i nie wyjaśnia z iloma podmiotami z wybranych 88 projektów doszło do zawarcia wiążącej umowy o dofinansowanie projektu. Powyższe, zdaniem WSA w Warszawie, nie pozwala na stwierdzenie, że w ramach konkursu, w którym aplikowała strona, środki na dofinansowanie zostały wyczerpane w części umożliwiającej dofinansowanie także jej projektu. Według WSA, uchybia to podstawowym dla analizowanej procedury konkursowej, zasadom przejrzystości i rzetelności w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył również, że także na etapie prowadzonego postępowania sądowego BGK nie przedstawił Sądowi jakiejkolwiek informacji, z której wynikałoby jaka jest wartość podpisanych umów o dofinansowanie dla wszystkich projektów, i czy rzeczywiście wyczerpuje ona kwotę przyznanej alokacji dla działania 2.32 Kredyt Technologiczny. Według WSA, powyższe uchybienia obligują Sąd do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wdrożeniowej, wobec nieprzedstawienia wiarygodnych danych, szczegółowo udokumentowanych na podstawie których możliwe byłoby ustalenie rozdysponowania środków na dofinansowanie projektu. Dlatego też Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Instytucja Pośrednicząca została zobowiązana do uwzględnienia wyrażonej oceny prawnej i w zależności od poczynionych ustaleń wydania stosownego rozstrzygnięcia, które powinna szczegółowo je uzasadnić oraz udokumentować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Bank Gospodarstwa Krajowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i zmianę poprzez oddalenie skargi spółki, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. 2022 poz. 1079; dalej: "ustawa wdrożeniowa"), poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów przez organ, podczas gdy postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. 2. art. 77 ust. 2 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię do doprowadziło sąd do wniosku, że w sprawie nie doszło do wyczerpania alokacji, pomimo rozdysponowania środków przewidzianych w ramach alokacji na projekty w ramach listy rankingowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 tj.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Ze względu na wynik niniejszej sprawy przypomnieć należy, że w postępowaniu kasacyjnym zadaniem NSA jest przede wszystkim ocena czy wyrok sądu pierwszej instancji, rozumiany jako sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, odpowiada prawu. Wniosek taki wyprowadzić można z treści art. 184 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przechodząc do istoty podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że ich treść sprowadza się w istocie do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji odnośnie zdefiniowania pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie działania, czyli tzw. wyczerpania alokacji. Zdaniem organu, z uwagi na zmianę stanu prawnego i wprowadzenie w nowej ustawie wdrożeniowej z 2022 r. definicji wyczerpania alokacji w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skutkowało to tym, że straciło na aktualności dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie i należy stosować literalne brzmienie nowej definicji. Tym samym brak jest obecnie podstaw do przyjęcia, że przy wyczerpaniu alokacji należy brać pod uwagę wyłącznie wartości projektów wynikających z zawartych umów o dofinansowanie oraz wydanych decyzji o dofinansowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego etapy sądowej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania alokacji na działanie w rozumieniu art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej obejmuje dwa aspekty. Pierwszy etap: badanie zasadności potwierdzenia wyczerpania alokacji na działanie zawarte w komunikacie właściwej instytucji podanym do publicznej wiadomości zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie i polega na wykazaniu, że zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej i owo wyczerpanie miało miejsce na jakimkolwiek etapie w zakresie procedury odwoławczej (art. 77 ust. 2 ustawy). Te bowiem przepisy tj. art. 77 ust. 3 oraz art. 77 ust. 2 omawianej ustawy określają (łącznie) warunki, których spełnienie daje sądowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Z kolei przepis art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej formułuje warunki, których spełnienie pozwala na przyjęcie, iż nastąpiło wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu. Etap drugi: w sytuacji potwierdzenia wyczerpania alokacji sąd przystępuje do kontroli w wyniku której stwierdza czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem czy też ocena ta nastąpiła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W tym ostatnim przypadku sąd wydaje orzeczenie uwzględniające skargę jednakże odpowiadające dyspozycji art. 77 ust.2 ustawy wdrożeniowej mianowicie wyłącznie stwierdza, że ocena projektu nastąpiła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu, że zmiana stanu prawnego poprzez wprowadzenie w nowej ustawie wdrożeniowej legalnej definicji wyczerpania alokacji spowodowała, że należy zmodyfikować rozumienie tego pojęcia prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie. Tym niemniej, powyższe nie oznacza, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć, że istota wprowadzonego przepisu art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest praktycznie identyczna jak dotychczasowego art. 66 ust. 2 pkt 1 starej ustawy, jednakże novum polega na tym, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić do porządku prawnego dodatkowy ust. 3 do art. 77 ustawy wdrożeniowej Zgodnie z tym przepisem, przez wyczerpanie kwoty, o której mowa w ust. 2, należy rozumieć sytuację, w której środki przeznaczone na cel, o którym mowa w ust. 2, zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem w rozumieniu art. 61 ust. 1 oraz wybrane do dofinansowania w rozumieniu art. 43 w związku z art. 56 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3 i 4. Dokonując wykładni powyższego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należy przyjąć, że przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów (środków alokacji) dla danego działania należy rozumieć zawarcie umów o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, opiewające na całą kwotę przeznaczoną na realizację danego działania oraz wybranie do dofinansowania i zatwierdzenie przez komisję projektów spełniające warunki do dofinansowania (przed podpisaniem umów lub wydaniem decyzji), opiewające na całą kwotę przeznaczona na realizacje określonego działania, o ile względem zgłoszonych projektów nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4, uniemożliwiające zawarcie stosownych umów lub wydanie decyzji. Takimi przesłankami mogą być przykładowo: nie dokonanie przez wnioskodawcę wymaganych czynności; wykluczenie wnioskodawcy z możliwości otrzymania dofinansowania; rezygnacja wnioskodawcy z dofinansowania; unieważnienie postępowania w zakresie wyboru projektów czy też obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. Zdefiniowanie przez ustawodawcę pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skutkuje przyjęciem, że dotychczasowa wykładnia tego pojęcia prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oparta na potocznym rozumieniu analizowanego zagadnienia straciła częściowo na aktualności (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 468/24, dostępny w CBOiS). Przyjęcie takiego rozumienia wyczerpania alokacji oznacza, że obowiązkiem organu w ramach procedury odwoławczej jest bieżące monitorowanie, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach danego działania nie została wyczerpana. W tym celu nie wystarczy jednak, jak przyjął to organ w niniejszej sprawie, że samo zamknięcie listy rankingowej ocenionych projektów poprzez wybranie do dofinansowania 88 projektów na rekomendowaną kwotę ponad 763 mln złotych i opublikowanie w tym przedmiocie komunikatu na stronie www.bgk.pl, było wystarczające do przyjęcia, że wyczerpała się kwota przeznaczona na dofinansowanie bez wykazania, choćby na etapie postępowania sądowego, że owa alokacja faktycznie nastąpiła. Obowiązkiem organu było ustalenie i wykazanie, czy względem żadnego z projektów, czy też szerzej żadnego z wnioskodawców ujętych na tej liście, nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Tego natomiast na gruncie tej sprawy nie uczyniono, co słusznie Sąd I instancji wytknął organowi nie przesądzając, co jest oczywiste, końcowego wyniku postępowania przed organem. Skoro nie zostało jednoznacznie wykazane, że na etapie procedury odwoławczej została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie przedmiotowego projektu w ramach działania Sąd pierwszej instancji nie mógł przejść do drugiego z opisanych na wstępie etapów kontroli. Podsumowując można stwierdzić, że domniemanie wyczerpania alokacji wynikające z opublikowania informacji o wyczerpaniu zgodnie z art. 77 ust.4 ustawy wdrożeniowej jest domniemaniem wzruszalnym. Inne rozumienie omówionych przepisów ustawy wdrożeniowej czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądowoadministacyjną rozstrzygnięcia właściwej instytucji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 77 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. I choć sąd pierwszej instancji dokonał błędnej bo zawężającej interpretacji pojęcia wyczerpania alokacji, przyjmując że dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu wiąże się z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na ten cel. To nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie sądu – stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione – było prawidłowe. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że pozostawienie protestu skarżącej spółki bez rozpatrzenia, przy braku należytego wykazania przez organ, że środki przeznaczone na dofinansowanie danego działania zostały wyczerpane, stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem tak przeprowadzonego postępowania nie można uznać za przeprowadzonego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Tym samym, stwierdzić należało, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).