I GSK 484/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 383/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 czerwca 2022 r., nr 166/22 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 7.500 (siedem tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 383/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę C. Sp. z o.o. w K. (dalej zwanej "skarżącą", "Spółką" lub "beneficjentem") na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 14 czerwca 2022 r., nr 166/22 (dalej zwanego "organem" lub "Zarządem Województwa") w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w osobie radcy prawnego. W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zrzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 207 ust. 1 pkt. 2, ust. 2a oraz art. 207 ust. 9 pkt. 1 i art. 60 pkt. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej zwanej "u.f.p.") w zw. z art. 6 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. 2020 r., poz. 818) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącego doszło do naruszenia procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym wydatki te nie spełniają kryteriów kwalifikowalności, co prowadzić ma do uznania środków przyznanych w ramach dofinansowania za wydatkowane z naruszeniem procedur i tym samym podlegających zwrotowi, podczas gdy w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były wydatkowane sprzecznie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, regulaminem konkursu oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 z 19 lipca 2017 r.; 2. art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r., Nr 347; poz. 320; dalej zwanego "Rozporządzeniem 1303/2013") w zw. z art. 143 ust. 2 tego Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wartość kwoty dofinansowania podlegająca zwrotowi została ustalona prawidłowo, podczas gdy nie zostały wzięta pod uwagę charakter oraz waga nieprawidłowości oraz straty finansowane, a ponadto zastosowana korekta ma charakter nieproporcjonalny. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną – modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd uchybił. Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej stanowiącej sformalizowany środek zaskarżenia, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, może więc dokonywać oceny tylko tych przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone w sposób w niej podany. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i wskazane w nich jako naruszone przepisy rzutują zatem w bezpośredni sposób na zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ponadto zauważyć w tym miejscu wypada, że sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez Sąd I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanym środku prawnym. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 14 czerwca 2022 r., nr 166/22 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania nie stwierdził, aby decyzja ta została dokonana z naruszeniem prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec powyższego wyjaśnienia wymaga, że niedopuszczalne jest zastępowanie naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 771/16, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12; treść tych jak i dalej powołanych orzeczeń NSA dostępna jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012r., sygn. akt I FSK 1972/11; wyroki NSA z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, wyroki NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3217/16). Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwość kontroli dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Skoro więc strona skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia prawa procesowego, to dla dokonania oceny trafności zarzutu prawa materialnego miarodajne są ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw wydania zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 531/06). W świetle powyższego podkreślić należy, że z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że skarżąca Spółka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz postanowienia Wytycznych. Zatem w ocenie Sądu I instancji były podstawy do uznania, że skarżąca była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.p.f. Skoro skarżąca w skardze kasacyjnej nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji taka argumentacja nie może doprowadzić do uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne. W związku z tym, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz postanowienia Wytycznych i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.p.f., wskazać należy, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Przepis art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006), lecz terminów "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, w konsekwencji zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1 – 3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5056/16; publ. CBOSA). Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym – gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie – towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1546/12; publ. CBOSA). Za naruszenie procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone, w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjąć należy, że Sąd I dokonał prawidłowej oceny zastosowania zakwestionowanych przez skarżącego przepisów art. 207 ust. 1 pkt. 2, ust. 2a oraz art. 207 ust. 9 pkt. 1 i art. 60 pkt. 6 u.f.p. w zw. z art. 6 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i wyprowadzonych z jego oceny wniosków. Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów tj. niewłaściwego ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji Zarządu Województwa nr 166/22 z 14 czerwca 2022 r., precyzyjnie opisano sposób wyliczenia kwoty wskazując enumeratywnie wnioski rozliczeniowe, faktury wystawione przez podwykonawcę i dokonując podziału na wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur w zakresie umowy 1/8/2018 (k. 60 – 62 decyzji) jak i w zakresie umowy 1/7/2019 (k. 64 – 72 decyzji). Tym samym wysokość zastosowanej korekty finansowej znajduje swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzeniem 1303/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 8 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).