I GSK 545/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 629/21 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2021 r. nr 9001-2021-000905 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 629/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2021 r. nr 9001-2021-000905 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Strona złożyła, datowany na dzień 22 maja 2019 r., wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. Zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej do powierzchni 96,79 ha; płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 96,79 ha; płatności ONW oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych, do powierzchni 96,79 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ww. wniosku wyniosła 96,79 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni i decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. przyznał skarżącemu, z zastosowaniem współczynnika korygującego: jednolitą płatność obszarową. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) i po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. i przyznaniu płatności w innej, zredukowanej wysokości. Podstawę wznowienia stanowiło wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Wskazał organ, że w sprawie przy przyznawaniu płatności doszło do zawyżenia powierzchni kwalifikujących się do płatności o 12,20 ha, o czym organ pozyskał informację 22 czerwca 2020 r. W wyniku złożonego odwołania, organ II instancji, decyzją z dnia 16 lutego 2021 r., zaskarżoną decyzją uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem usunięcia dostrzeżonych uchybień procesowych. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. uchylił własną decyzję z dnia 21 stycznia 2020 r. i orzekł o przyznaniu płatności w innej, zredukowanej wysokości. Na skutek rozpatrzenia wniesionego od tego rozstrzygnięcia odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2021 r., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję KBP ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w sprawie występują dwie zasadnicze kwestie sporne. Pierwsza dotyczy wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni w związku z udostępnionym przez organy ARiMR materiałem graficznym; druga natomiast prawidłowości stwierdzenia przez organ, że wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania w sprawie w związku z aktualizacją systemu LPIS po dacie wydania decyzji przyznającej płatność za 2019 r. i w konsekwencji uchylenia decyzji przyznającej stronie płatności za 2019 r. i przyznania płatności w zmienionej wysokości. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). Nie budzi także wątpliwości, że powierzchnia zadeklarowana ówcześnie przez skarżącego pozostawała w zgodzie z danymi wynikającymi z systemu LPIS. W wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej już po wznowieniu postępowania ustalono, że powierzchnie kilku działek zostały zawyżone. Organ prawidłowo zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnił aktualną wielkość maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawniającego do przyznania płatności i zasadnie nie uznał powierzchni działek deklarowanej przez skarżącego. We wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 96,79 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi 84,59 ha. W ocenie Sądu powyższe ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Źródłem istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych była wykonana w dniu 1 maja 2019 r. ortofotomapa uwzględniająca m.in. działki ewidencyjne skarżącego. Bez wątpienia więc dowód, z którego zaczerpnięto powyższe okoliczności, istniał w dacie wydania pierwotnej decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności raport z kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez wydaniem decyzji, potwierdził z kolei, że dane wynikające z ortofotomapy datowanej na 1 maja 2019 r. nie były dla organu wówczas dostępne, albowiem były one opracowywane dla potrzeb nowej kampanii wnioskowej na rok 2020. Brak możliwości uwzględnienia danych pochodzących z nowych zdjęć lotniczych wynikał również z faktu, że na dzień wydania decyzji pierwotnej nie została zaktualizowana baza referencyjna dla przedmiotowych działek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych są inne, niż stwierdził organ na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie doszło zatem do skutecznego podważenia danych pomiarowych przyjętych przez organ na podstawie systemu LPIS. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z ujawnieniem nowych okoliczności lub nowych dowodów po dniu wydania decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r., nieznanych w tym czasie Organowi I instancji tj. wprowadzenie do systemu ARiMR zaktualizowanej ortofotomapy (sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych dnia 1 maja 2019 r.) w dniu 22 czerwca 2020 r., podczas gdy: - zdjęcia lotnicze, które posłużyły do sporządzenia ortofotomapy aktualnej na dzień 1 maja 2019 r. znajdowały się w systemie informatycznym ARiMR i pozostawały w dyspozycji Organu I instancji co najmniej od września 2019 r., w więc przed wydaniem decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r" - zaktualizowana ortofotomapa oraz informacja o powierzchni MKO w zakresie działek poddanych kontroli wstecznej zostały opracowane na podstawie ww. zdjęć lotniczych w październiku 2019 r, a więc przed wydaniem decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r.; 2. przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przez Sąd I instancji i przyjęcie, że: - Organ I instancji wykazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to ujawnienie nowych okoliczności lub nowych dowodów po dniu wydania decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r., nieznanych w tym czasie Organowi I instancji tj. wprowadzenie do systemu ARiMR zaktualizowanej ortofotomapy (sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych dnia 1 maja 2019 r.) w dniu 22 czerwca 2020 r., podczas gdy w ramach zebranego materiału dowodowego brak jest dowodów, z których jednoznacznie wynikałoby, że w dacie wydania decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. Organ I instancji nie dysponował nowymi zdjęciami lotniczymi i zaktualizowaną ortofotomapą tj. te dane nie znajdowały się w systemie informatycznym organów ARiMR, - przekazanie Organowi I instancji wiadomości e-mail w dniu 22 czerwca 2020 r. świadczy o dacie ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów tj. zdjęć lotniczych i zaktualizowanej ortofotomapy, nieznanych Organowi I instancji, a istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r., podczas gdy ww. wiadomość e-mail może odzwierciedlać jedynie przepływ informacji wewnętrznych i z pewnością nie pozwala stanowczo stwierdzić, czy w dacie wydania decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. Organ I instancji nie dysponował nowymi zdjęciami lotniczymi i zaktualizowaną ortofotomapą tj. czy te dane znajdowały się w systemie informatycznym organów ARiMR; 3. przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przez Sąd I instancji i pomięcie istotnej okoliczności, że jeszcze przed wydaniem decyzji aktualizacja bazy referencyjnej nastąpiła co najmniej raz tj. we wrześniu 2019 r., co zostało potwierdzone przez Organ I instancji w toku postępowania administracyjnego. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 20 stycznia 2020 r. którą organ przyznał skarżącemu płatności za 2019 r. Wnoszący skargę kasacyjną w skardze kasacyjnej zakwestionowała przyjęcie wyników kontroli administracyjnej wstecznej powierzchni działek kwalifikującej się do dopłat jako podstawy wznowienia postępowania. Jego zdaniem nowy dowód w sprawie w postaci zdjęcia lotnicze, które posłużyły do sporządzenia ortofotomapy aktualnej na dzień 1 maja 2019 r. znajdowały się w systemie informatycznym ARiMR i pozostawały w dyspozycji Organu I instancji co najmniej od września 2019 r., w więc przed wydaniem decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił także , że zaktualizowana ortofotomapa oraz informacja o powierzchni MKO w zakresie działek poddanych kontroli wstecznej zostały opracowane na podstawie ww. zdjęć lotniczych w październiku 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za nieuzasadnione. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że mające w tej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego modyfikują procedurę administracyjną w sprawach przyznawania pomocy. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Według art. 3 ust. 2, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Według ust. 3 art. 2 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego został wyłączony art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 1305/22). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w tych sprawach ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności spoczywa na stronie postępowania, co jednocześnie świadczy o obciążeniu jej negatywnymi skutkami takich zaniechań. W związku z tym organ nie jest zobowiązany do podjęcia z urzędu wszechstronnych czynności dowodowych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach (por. np. wyroki NSA z: 29 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2406/18, z 17 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2457/18, z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1672/22). W świetle tych przepisów i ich wykładni dokonanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone wyżej zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione. Na stronie ciążył obowiązek podania we wniosku o płatności za 2019 r. rzeczywistego, aktualnego obszaru działek kwalifikujących się do tych płatności. Strona tego nie uczyniła, bezzasadnie zarzucając organowi, że ten przed wydaniem decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. dysponował nowymi zdjęciami lotniczymi i zaktualizowaną ortofotomapą tj. czy te dane znajdowały się w systemie informatycznym organów ARiMR. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł proceduralnych przewidzianych przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w znajdujących w znikomym zakresie przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej kwestionującej ustalenia organu należy stwierdzić, że Sąd I instancji wyraził prawidłową ocenę, że organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Na podstawie nowych ortofotomap wyznaczone zostały mniejsze maksymalne kwalifikowane obszary (MKO) zgłoszonych działek. Skarżący poza zaprzeczeniem wynikom przeprowadzonej kontroli i polemiką z ustaleniami organu nie przedstawiła żadnego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i powierzchnia kwalifikowana jest równa zadeklarowanej. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że nowy dowód w sprawie w postaci ortofotomapy powstał w październiku 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. o przyznaniu płatności. Tym samym nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że źródłem informacji o powierzchni działek kwalifikujących się do płatności nie jest sama ortofotomapa oparta jedynie na zdjęciach lotniczych, lecz zdjęcia lotnicze "opracowane", zawierające dane informujące o powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Te informacje zostały udostępnione organowi już po wydaniu decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r., bo w czerwcu 2020 r. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że 22 czerwca 2020 r. pojawił się dowód ujawniający nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji (21 stycznia 2020 r.), nieznane organowi, który wydał decyzję, dotyczące powierzchni działek kwalifikującej się do płatności, w rzeczywistości mniejszej niż przyjęta za podstawę przyznania płatności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.