I GSK 534/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4385/21 w sprawie ze skargi Fundacji I. w W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 9 lipca 2021 r. nr FGŚP.III.4220.10194.2021.RG w przedmiocie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie na rzecz Fundacji I. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.

Wyrokiem z 28 października 2022 r. , sygn. V SA/Wa 4385/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu skargi Fundacji I. w W. (dalej zwanej skarżącą lub fundacją) na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia z dnia 9 lipca 2021 r., nr FGŚP.III.4220.10194.2021.RG,425205, w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym sprawy wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. fundacja wystąpiła o wypłatę jej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą COVID-19"). We wniosku oświadczyła, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 82.30.Z, jako rodzaj przeważającej działalności. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Dyrektor WUP poinformował fundację o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z rejestrem REGON, w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r., prowadziła ona działalność z przeważającym kodem PKD 94.99.Z, który nie kwalifikuje się do wsparcia z art. 15gga ustawy COVID-19. Sąd po rozpoznaniu skargi fundacji, wyrokiem z 28 października 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie Dyrektora WUP. Sąd stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 – w brzmieniu adekwatnym dla wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. – z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników mogli występować przedsiębiorcy, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, enumeratywnie wymienionymi w tym przepisie kodami PKD. Jednocześnie, w myśl ust. 2 tego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonywało się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Osią sporu między stronami było to, czy fundacja prowadziła na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 94.99.Z – jak przyjął to organ, czy też oznaczoną kodem 82.30.Z – jak wywodzi to skarżąca. Sąd przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym, sformułowanie "działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG/REGON kod wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Stanowisko to wyrażone po raz pierwszy na gruncie przepisu art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, pozostaje aktualne również na gruncie art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19. Sąd zauważył także, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. o sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r. o sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 nie można pomiąć przedstawionego wyżej znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Powyższego stanowiska nie mogło zmienić również uregulowanie zawarte w art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19, które wprost odsyła do danych z rejestru REGON. Wskazany przepis zawiera bowiem wyłącznie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjny. Przyjęty przez organ środek dowodowy miał charakter jedynie domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych i nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym fundacja jest podmiotem, którego działalność ma przede wszystkim charakter niegospodarczy, Sąd wskazał, że w świetle art. 5 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2167), fundacja może prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jej celów. Z art. 50 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 112 ze zm.) wynika z kolei, że jeżeli podmiot wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, tj. do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, podejmuje działalność gospodarczą, podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców, z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (por. także art. 36 pkt 13 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-2 ww. ustawy). Z przywołanych regulacji wynika, że fundacja może, jak w niniejszej sprawie, prowadzić działalność gospodarczą (z pewnymi ograniczeniami – por. art. 5 ust. 5 zdanie drugie ustawy o fundacjach) i wówczas staje się przedsiębiorcą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Tymczasem przesłankę przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w świetle art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 stanowi w szczególności prowadzenie działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności określonymi kodami wymienionymi w tym przepisie. Oznacza to, że jeżeli fundacja w istocie prowadziła działalność gospodarczą i był to przeważający rodzaj działalności uprawniający do pomocy, to okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ocenie jej wniosku o wsparcie. Sąd za zasadne uznał jednocześnie odwołanie się do stanowiska wyrażonego przez inne składy orzekające w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 3337/21, V SA/Wa 3338/21, V SA/Wa 3492/21 i V SA/Wa 4037/21, zgodnie z którym, organ pominął specyficzny status prawny skarżącej, która jako fundacja zarejestrowana jest w Krajowym Rejestrze Sądowym zarówno w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, ZOZ, jak również w rejestrze przedsiębiorców. Okoliczność ta może niewątpliwie implikować wątpliwości interpretacyjne związane ze stosowaniem przepisów odnoszących się do udzielania wsparcia przedsiębiorcom dotkniętym skutkami pandemii COVID-19, niemniej, zdaniem Sądu, istnieją uzasadnione przyczyny, aby wątpliwości te tłumaczyć na korzyść strony skarżącej. Trzeba bowiem zauważyć, że ze względu na szczególny charakter strony skarżącej, działającej w formie fundacji, treść wpisu jej danych zamieszczonych w rejestrze REGON może przybierać odmienną postać niż ma to miejsce w przypadku przedsiębiorców, którzy nie podlegają wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. O ile bowiem fundacja podlega obligatoryjnemu wpisowi do ostatniego z wymienionych rejestrów, to konieczność wpisu także do rejestru przedsiębiorców staje się jej obowiązkiem dopiero wówczas, gdy poza działalnością statutową prowadzi ona dodatkowo także działalność gospodarczą. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce i okoliczność ta nie ma spornego charakteru. W konsekwencji informacje widniejące w rejestrze REGON o przeważającej działalności strony miały w rozpoznawanej sprawie charakter drugorzędny i w praktyce nie mogły stanowić podstawy ustalenia przeważającej działalności gospodarczej z uwagi na ich niemiarodajność. Sąd podkreślił, że z załączonego do skargi wypisu z KRS – Rejestru przedsiębiorców jasno wynika, że jako przedmiot przeważającej działalności fundacja wskazała działalność oznaczoną kodem 82.30.Z, tj. organizowanie targów, kiermaszów i imprez promocyjnych. Kod ten jest zatem zbieżny z figurującym we wniosku o przyznanie świadczeń, ale przede wszystkim zbieżny jest z kodem uprawniającym do uzyskania wsparcia. Organ nie przedstawił zaś żadnych dowodów, które podważałyby okoliczność, że w zakresie prowadzonej przez fundację działalności gospodarczej, działalność oznaczona ww. kodem nie ma w rzeczywistości charakteru przeważającego. Podsumowując Sąd uznał, że organ dopuścił się nieprawidłowej wykładni przepisu art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, bowiem z jego językowej wykładni wynika, że wsparcie przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność, skoro niewątpliwie jest w nim mowa o przedsiębiorcy "prowadzącym" działalność. Jednocześnie organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność faktycznie prowadzonej przez skarżącą przeważającej działalności. Przepisy odnoszące się do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie wyłączają konieczności ustalenia przez Dyrektora WUP rzeczywiście wykonywanej przeważającej działalności przez podmiot wnioskujący o taką pomoc. Organ powinien zatem pochylić się nad argumentami i dokumentacją prezentowaną przez skarżącą i rozważyć jeszcze raz spełnienie podstawowego warunku udzielenia tej formy pomocy. Wobec powyższego Sąd uznał, że doszło do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy skarżącej bez rozważenia rzeczywiście prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej – co uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu. Rozpatrując ponownie wniosek fundacji organ został zobligowany do uwzględnienia zawartych w wyroku podglądów, co do wykładni art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 i ustalenia jaki rodzaj przeważającej działalności gospodarczej Skarżąca prowadziła na dzień 30 września 2020 r., a następnie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w adekwatnym trybie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Dyrektor WUP, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, naruszenie: a) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 1a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. (zmienionego Rozporządzeniem RM z dnia 16 kwietnia 2021 r.) w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021, poz. 371 z pozn.zm) wydanego na podstawie art. 15ggb w związku z art. 15gga ustawy z 2 marca 2002 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (zwanej dalej ustawa o COVID-19), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kryterium prowadzenia przez przedsiębiorcę przeważającej działalności oznaczonej kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wskazanym w § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia odnosi się do jednostki lokalnej, a nie przedsiębiorcy i pominięcie faktu, że przepis kryterium przeważającej działalności odnosi do przedsiębiorcy, a nie jego jednostki lokalnej; b) art. 146 § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z § 1 a ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. (zmienionego Rozporządzeniem RM z dnia 16 kwietnia 2021 r.) w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 wydanego na podstawie art. 15ggb w zw. z art. 15gga ustawy o COV1D-19, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie trybu weryfikacji kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 przeważającej działalności gospodarczej przedsiębiorcy wskazanego w § 1a ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, w następstwie czego WSA nie wziął pod uwagę niespełniania przez skarżącego jednej z ustawowych przesłanek uzyskania wsparcia przewidzianego przez § 1a ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, tj. konieczności ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.), tj. zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, oraz art. 8 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie powołanej w skarżonym wyroku zasady równości wobec prawa oraz błędne zastosowanie do przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym pozaprawnego, nieokreślonego kryterium "kontekstu społecznego". Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca jest fundacją, a zatem podmiotem, którego działalność ma przede wszystkim charakter niegospodarczy. Tymczasem z art. 15gga ust. 1 wynika, że działalność gospodarcza o określonym, wskazanym w tym przepisie PKD, musi być przeważającą działalnością wnioskodawcy. Organ dodał również, że zrównywanie na gruncie przepisów ustawy o COVID-19 sytuacji fundacji, która z istotny rzeczy prowadzi przede wszystkim działalność niegospodarczą, a gospodarczą jedynie ubocznie, z sytuacją przedsiębiorców, którzy cały swój przychód czerpią z prowadzonej działalności gospodarczej jest nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. W sprawie sporna była przede wszystkim kwestia spełnienia przez fundację przesłanek do uzyskania wsparcia na ochronę miejsc pracy, tj. prowadzenia przez nią, na dzień 31 marca 2021 r. określonego rodzaju "przeważającej działalności", uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. Dodatkowo jednak skarżący kasacyjnie organ podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 1a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że wskazane nim kryterium uzyskania wsparcia, należy rozpatrywać nie w kontekście całości działalności przedsiębiorcy, ale jego jednostki lokalnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię § 1a ust. 2 rozporządzenia przyjętą przez Sąd pierwszej instancji. Zważyć bowiem należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej pojęcie "przeważająca działalność" nie zostało zdefiniowane, a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEiIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Dane zamieszczone w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że rozwiązanie przyjęte w § 1a ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Z kolei z brzmienia § 1a ust. 1 rozporządzenia wynika, że prawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek płatnikom składek prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom - płatnikom składek rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności, bez rozróżnienia ich poszczególnych kategorii. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność" i "rodzaju przeważającej działalności". Należy także zauważyć, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w K.p.a. w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Jak już wspomniano w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, a wobec tego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 1a ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., które ogranicza możliwość ustalenia spełnienia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Powołany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, jednak nie wprowadza on formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach, a tym samym nie narusza ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania, na która ustawodawca kładzie nacisk, jeżeli chodzi o rozstrzygnięcia uwzględniające wnioski o przyznanie wsparcia, nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Ma to niezwykle istotne znaczenie w sprawach, w których kwestionowana jest zgodność danych dotyczących rodzaju przeważającej działalności w rejestrach ze stanem faktycznym. Za przedstawioną wyżej wykładnią § 1a ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. dokonywaną w powiązaniu z przepisami K.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno rezultaty wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 K.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Dokonując wykładni § 1a ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można przyjąć, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego, określonym w K.p.a., przepis ten wyklucza inne środki dowodowe niż rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania (tak też NSA w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21). Takie rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do "przeważającej działalności" podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek również na podstawie innych dowodów niż rejestr REGON przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej. Zwolnienie przewidziane w § 1a ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. jest jednym z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID-19 i w ich następstwie poniósł szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami rozporządzenia i celami, jakie ma ono realizować. Podsumowując należy stwierdzić, że wykładnia § 1a ust. 2 rozporządzenia, uwzględniająca rezultaty wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej "przeważającej działalności" przez podmiot ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskodawcy i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na zasadach określonych w K.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające dotyczące rodzaju "przeważającej działalności" rzeczywiście prowadzonej przez fundację, nie zostało przeprowadzone, mimo że strona twierdziła, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 82.30.Z. Organ pominął zatem twierdzenia strony skarżącej odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał zweryfikowania jej twierdzeń w oparciu o dowody, które może przedstawić sama strona (nie jest ona bowiem zwolniona od współdziałania z organem, jeżeli domaga się zastosowania wobec niej zwolnienia z obowiązku opłacania składek) oraz ewentualnie inne dowody przeprowadzone z urzędu, pozwalające wyjaśnić istotę sprawy. W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 1a ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. WSA w Warszawie nie dokonał bowiem jego błędnej wykładni ani wadliwego zastosowania, w związku z przyjęciem konieczności ustalenia rzeczywiście przeważającego rodzaju działalności gospodarczej fundacji. Z podobnych względów za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej organu nr 2, określony przez skarżącego kasacyjnie jako zarzut procesowy. W tym jednak wypadku dodać należy, że zarzut ten nie został w prawidłowy sposób skonstruowany, zarówno jeżeli chodzi o jego podstawę prawną, jak i jego twierdzenia. Jeżeli chodzi o prawną podstawę zarzutu to w tym wypadku ZUS ograniczył się do przytoczenia ustrojowych i wynikowych przepisów P.p.s.a. i P.u.s.a., a także art. 8 K.p.a., odnoszącego się do zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Natomiast w twierdzeniach przedmiotowego zarzutu zwrócił uwagę na naruszenie zasady równości i legalizmu, wobec czego uznać należy, że twierdzenia omawianego zarzutu nie przystają do jego podstawy prawnej. Tak więc zarzut ten jest niespójny, a w pewnym zakresie również wewnętrznie sprzeczny, co musi prowadzić do uznania jego nieskuteczności. Jeżeli chodzi o zarzut 1a), odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, to w tym wypadku nie sposób jest zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w Warszawie dopuścił się błędnej wykładni, a następnie wadliwego zastosowania § 1a ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. przyjmując, że przepis ten odnosi się nie do przedsiębiorcy, ale do jego jednostki lokalnej. Otóż przepis § 1a ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., jako podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, wymienia przedsiębiorców, nie różnicując ich z punktu widzenia tego czy wykonywana przez nich działalność gospodarcza stanowi ich główny aspekt działalności czy też związana jest jedynie z jej fragmentem. Przeciwne twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu są więc nieuprawnione, jako że nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Dodać także należy, że fundacja może poprowadzić działalność gospodarcza, choć nie jest to dla niej obligatoryjne. Jeżeli jednak zdecyduje się na prowadzenie tego rodzaju działalności, to podlega ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorców, jak inne podmioty realizujące tego rodzaju aktywność. W takiej sytuacji przysługuje jej status przedsiębiorcy, a ten uprawnia ją do uzyskania wsparcia, o którym mowa w § 1a ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. Ten ostatni przepis nie uzależnia zaliczenia do kręgu podmiotów mogący uzyskać pomoc, o której mowa w tym przepisie, od tego czy konkretny wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą jako główną i najważniejszą aktywność czy też ma ona dla niego charakter uboczny (pomocniczy). Tak więc również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 209 art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Dyrektora WUP na rzecz fundacji kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, która reprezentowała fundację na rozprawie.