I GSK 504/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 447/24 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lipca 2024 r. nr 1392/2024 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z. M. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 7 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 447/24 oddalił skargę Z. M. (dalej zwanej: skarżącym) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: ZUS lub organem) z 2 lipca 2024 r. nr 1392/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP za lata 2018 – 2022. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący 25 marca 2024 r. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lata 2018-2022. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że prowadził działalność gospodarczą do 2018 r., lecz z uwagi na stan zdrowia był zmuszony ją zamknąć. Wskazał, że stwierdzono u niego konieczność wykonania [...]. Na skutek choroby nie mógł się sprawnie poruszać oraz dźwigać. Ponadto w 2018 r. zdiagnozowano u niego [...], która powoduje ograniczenia związane z ruchem i precyzją wykonywanych prac. Dodał, że od tamtego czasu jest pod stałą opieką specjalisty, a po operacji biodra przeszedł rehabilitację. Oświadczył, że jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nadmienił, że złożył również wniosek o przyznanie renty, jednak ZUS 27 listopada 2023 r. wydał decyzję odmowną. Podkreślił że obecnie nie osiąga żadnych dochodów i w związku z powyższym nie jest w stanie uregulować zaległości w płatnościach. W złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wskazał, że jego miesięczne wydatki związane z leczeniem wynoszą 250 zł. Ponadto posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 4000 zł (miesięcznie spłaca 100 zł) oraz zadłużenie u osób fizycznych w kwocie 2600 zł (miesięcznie spłaca 150 zł). Jako składniki mienia ruchomego wskazał jedynie komputer o wartości 200 zł. Do wniosku dołączył PIT-37, informację o stanie należności z tytułu składek. W złożonych dodatkowo pismach z 22 kwietnia 2024 r., 15 maja 2024 r., 29 maja 2024 r. oraz 20 czerwca 2024 r. odniósł się do dołączonej do wniosku oraz zgromadzonej w aktach rentowych dokumentacji medycznej, która w jego ocenie potwierdza sytuację zdrowotną oraz brak możliwości podjęcia pracy, a tym samym niemożność uiszczenia zaległych składek i innych należności, co stanowi o zasadności przedmiotowego wniosku. ZUS decyzją z 2 lipca 2024 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 60 780,48 zł Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ZUS odniósł się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek wskazując, że nie upłynął jeszcze 5 letni termin, w którym należności mogą być dochodzone. Jako uzasadnienie odmowy umorzenia zaległości ZUS wskazał brak wystąpienia przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, dalej: u.s.u.s) oraz brak wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Organ podkreślił, że stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą w stosunku do przedmiotowego zadłużenia. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Ponadto wysokość zobowiązań o umorzenie których ubiega się skarżący przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym a zatem przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a w przedmiotowej sprawie również nie ma zastosowania, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne a zatem wykluczeniu podlegają przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Należności z tytułu nieopłaconych składek są bowiem objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora II Oddziału ZUS w Łodzi. Ponadto skierowano wniosek do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Pabianicach o prowadzenie egzekucji ze środka, do którego nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Na poczet zadłużenia w okresie ostatnich 6 miesięcy wyegzekwowano kwotę 127,00 zł. Nie nastąpiło zatem stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. ZUS podkreślił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której ZUS jako jedyny wierzyciel dokonał w 2024 r. zabezpieczeń hipotecznych na łączną kwotę 55 892,28 zł. Zdaniem ZUS, w sytuacji zobowiązanego nie zachodzą również przesłanki z rozporządzenia z 2003 r. umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległości. Podniesione przez skarżącego dolegliwości związane ze stanem zdrowia są poważnym utrudnieniem w codziennym funkcjonowaniu jednak nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Podniesione okoliczności miałyby zastosowanie wówczas gdyby pozbawiały go całkowicie możliwości pozyskiwania dochodu. Tymczasem wnioskodawca z uwagi na posiadane schorzenia został uznany za osobę całkowicie i trwale niezdolną do pracy – ma jedynie orzeczoną częściową niezdolność do pracy. Zdaniem ZUS zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że sytuacja materialna ma charakter definitywny. Wnioskodawca posiada formalny status osoby bezrobotnej, który świadczy o gotowości podjęcia zatrudnienia oraz daje dodatkowe możliwości m.im.in zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, czy skorzystania ze specjalnych programów aktywności zawodowej. Organ podniósł, że aktualne ustalenia wykazały, że sytuacja skarżącego od 1 sierpnia 2024 r. uległa zmianie i figuruje jako osoba wykonująca umowę agencyjną/zlecenia. Organ podkreślił, że o sytuacji finansowej nie decyduje tylko wysokość osiągniętego dochodu, ale również składniki majątkowe. Skarżący posiada na własność nieruchomość gruntową (niestanowiącą miejsca zamieszkania) ze sprzedaży której może pozyskać środki na uregulowanie zadłużenia względem organu egzekucyjnego oraz realizuje zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych zobowiązań wobec innych wierzycieli co świadczy o przedkładaniu należności cywilnoprawnych nad należnościami publicznoprawnymi. ZUS podkreślił, że dokonując oceny zasadności wniosku o umorzenie należy brać pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również interes społeczny. Zadłużenie nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, lecz było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący, jako osoba która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlegała z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia. Fakt zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej również nie zwalnia z obowiązku uregulowania zobowiązań wobec ZUS a trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań i nie mogą stanowić automatycznie podstawy ich umorzenia. Umorzenie zobowiązań wnioskodawcy oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują ciążące na nich zobowiązania. Decyzję ZUS z 2 lipca 2024 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z 27 lipca 2024 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę prawa materialnego, art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie umorzenie należności odwołującego z tytułu składek, gdy były ku temu ustawowe przesłanki, zachodzi "uzasadniony przypadek", - dokonaniu przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności uznanie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, - obrazę prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy występuje "szczególny przypadek", u ubezpieczonego zdiagnozowano [...], nie ma oszczędności, nawet mieszkania, czy domu; rokowania są niekorzystne przy tego typu chorobie, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę WSA wskazał, że organ nie naruszył prawa procesowego albowiem prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, jak także nie naruszył prawa materialnego z uwagi na to, że w tym stanie faktycznym miał prawo odmówić umorzenia należności. Decyzja organu w przedmiocie wniosku dłużnika zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ podsiada przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie zaległości pewną swobodę decyzyjną w zakresie tego wniosku. Organ wyważywszy wszystkie rację miał prawo w drodze uznania administracyjnego odmówić umorzenia należności. Wykazał on przesłanki, którymi się kierował. Wskazał na stan zdrowia skarżącego i brak jego bieżących dochodów, co jednak w przeciwstawieniu zajętemu majątkowi pozwoliło mu na wyprowadzenie wniosku, że odmowa umorzenia nie narusza prawa. Okoliczności ściśle osobiste nie są bowiem tego rodzaju aby sprzedaż tego majątku zakłóciła możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych skarżącego czy możliwość leczenia i egzystowania z tak ciężkim schodzeniem jakie występuje u skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokata. Ponadto pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. przez błędne jego zastosowanie i nieuznanie, że zachodzi szczególny przypadek; 2) naruszenie prawa materialnego, art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieumorzenie należności odwołującego z tytułu składek, gdy były ku temu ustawowe przesłanki, zachodzi "uzasadniony przypadek"; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, art. 80 polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie, że organ naruszył normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę stanu prawnego w zakresie "uzasadnionego przypadku" z uwagi na sytuację zdrowotną i materialną odwołującego, gdyż doprowadziło do wydania decyzji, a także na treść wyroku WSA w Rzeszowie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie występują. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuty te okazały się usprawiedliwione. Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nawet w ramach uznania administracyjnego organ zobowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić okoliczności sprawy, uwzględnić wszystkie relewantne przesłanki ustawowe, dokonać ich prawidłowego wyważenia, a następnie przekonująco uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje zatem również ocenę, czy organ prawidłowo rozumiał i zastosował klauzule generalne, takie jak "uzasadniony przypadek" czy "ważny interes zobowiązanego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały wadliwej oceny przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Bezsporne pozostaje, że skarżący cierpi na przewlekłą i postępującą [...], przeszedł [...], pozostaje pod stałą opieką lekarską, nie posiada pełnej zdolności do wykonywania pracy zarobkowej, nie osiąga stałych dochodów, nie uzyskał świadczenia rentowego. Okoliczności te mają charakter trwały i wyjątkowo doniosły z punktu widzenia funkcjonowania życiowego skarżącego. Tymczasem organy administracji oraz sąd pierwszej instancji w istocie sprowadziły ocenę "uzasadnionego przypadku" wyłącznie do faktu posiadania przez skarżącego nieruchomości gruntowej. Takie stanowisko stanowi nadmiernie formalistyczną interpretację art. 28 ust. 3a ustawy. Przepis art. 28 ust. 3a ustawy został wprowadzony właśnie po to, aby umożliwić umorzenie należności także wtedy, gdy formalnie istnieje majątek pozwalający na częściową egzekucję należności. Gdyby samo istnienie jakiegokolwiek składnika majątkowego automatycznie wyłączało możliwość zastosowania tego przepisu, regulacja ta stałaby się w znacznym zakresie normą pozorną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy błędnie przyjęły, że skoro istnieje możliwość egzekucji z nieruchomości, to stan zdrowia i sytuacja życiowa skarżącego tracą znaczenie prawne. Takie stanowisko pozostaje sprzeczne z celem art. 28 ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., który wprost wskazuje przewlekłą chorobę pozbawiającą możliwości uzyskiwania dochodu jako okoliczność uzasadniającą umorzenie należności. W realiach niniejszej sprawy przesłanka ta niewątpliwie została spełniona. Organ i sąd pierwszej instancji przyjęły, że sprzedaż nieruchomości nie wpłynie na sytuację życiową skarżącego, gdyż nieruchomość nie stanowi źródła jego bieżącego utrzymania. Ocena ta jest uproszczona i pomija rzeczywiste znaczenie majątku dla bezpieczeństwa egzystencjalnego osoby ciężko chorej i niezdolnej do pracy. Nie można bowiem abstrahować od tego, że skarżący nie posiada innych aktywów, nie uzyskuje świadczeń emerytalno-rentowych, a jego choroba ma charakter postępujący i nieodwracalny. W takich okolicznościach pozbawienie go jedynego składnika majątkowego wymagało szczególnie pogłębionej analizy pod kątem zasady proporcjonalności oraz społecznego celu instytucji umorzenia należności publicznoprawnych. Analizy takiej organ nie przeprowadził, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zaakceptował tę okoliczność. Za usprawiedliwione należy uznać również zarzuty procesowe. Wprawdzie organ zgromadził dokumentację medyczną i majątkową, jednakże nie dokonał jej wszechstronnej oceny w kontekście celu art. 28 ust. 3a ustawy. Ocena materiału dowodowego została sprowadzona do konstatacji, że sam fakt posiadania nieruchomości wyłącza zasadność umorzenia należności. Tym samym nie dokonano rzeczywistego wyważenia interesu publicznego i interesu zobowiązanego, nie oceniono skutków egzekucji dla dalszej egzystencji skarżącego, nie przeanalizowano wpływu postępującej choroby na jego sytuację życiową w perspektywie długoterminowej. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, że należności skarżącego powinny zostać umorzone. Ocena ta należy bowiem w pierwszej kolejności do organu administracji. Jednakże organ zobowiązany jest dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem rzeczywistego znaczenia przesłanki przewlekłej choroby, funkcji art. 28 ust. 3a ustawy, konieczności wyważenia interesu publicznego oraz humanitarnego celu instytucji umorzenia należności, a także skutków egzekucji dla dalszej egzystencji skarżącego. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję organu. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.