I GSK 500/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 493/23 w sprawie ze skargi A. W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 października 2023 r., III SA/Gl 493/23 oddalił skargę A. W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. A. W. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i "rozpoznanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Po uprzednim wezwaniu WSA w Gliwicach do wskazania czy strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy czy się jej zrzeka, skarżąca kasacyjnie pismem z 12 lutego 2024 r., oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: - art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udzielenia wsparcia w sytuacji, gdy skarżąca spełniała warunki przyznania dofinansowania na realizację operacji; - art. 17 ust. 1 rozporządzenia MRIRW z 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrożenie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez stwierdzenie, że zakup biura mobilnego nie spełnia przesłanek racjonalności wydatku, który miałby podlegać refundacji, w sytuacji gdy w znajdującym się w aktach sprawy biznesplanie skarżąca szczegółowo określiła konieczność zakupu biura mobilnego dla realizacji wszystkich planowanych celów operacji. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), polegające na zaniechaniu przez organ dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie niedokładnych, a w konsekwencji nieprawidłowych ustaleń. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Śląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 17 października 2023 r., lll SA/GI 493/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Śląskiego. A. W. 14 kwietnia 2022 r. wystąpiła o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2. "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" na realizację operacji pn. "[...] E. A. W." Rozstrzygnięciem z 17 kwietnia 2023 r. Zarząd Województwa Śląskiego odmówił przyznania pomocy udzielanej w ramach Programu Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Jako podstawę prawną wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Ustalono bowiem, że wydatki związane z zakupem biura mobilnego w wysokości 70.000 złotych netto, nie mieszczą się w zakresie kosztów o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, ponieważ planowane koszty nie są racjonalne. Zakup biura mobilnego w formie przyczepy jest zakupem nieracjonalnym, ponieważ generuje duże koszty związane z samym zakupem, utrzymaniem i transportem w stosunku do innych rozwiązań, jak na przykład wynajem pomieszczenia biurowego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie "art. 80 kpa polegające na zaniechaniu przez organ dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie niedokładnych, a w konsekwencji nieprawidłowych ustaleń." Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14) ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER: a) wsparcie przygotowawcze, b) wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, c) przygotowanie i realizacja działań w zakresie współpracy z lokalną grupą działania, d) wsparcie na rzecz kosztów bieżących i aktywizacji. Natomiast, według art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy, pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1-2a stosuje się odpowiednio. Natomiast, zgodnie z art. 27 ust. 1, ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020: W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przepisów tych wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działania i poddziałania: wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER nie stosuje się art. 80 kpa, a przepisy art. 27 ust. 1-2a stosuje się jedynie odpowiednio. W tym wypadku oznacza to, że organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, którym w tym wypadku jest wniosek. Pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach. Pomoc jest przyznawana podmiotowi spełniającemu określone warunki, jeżeli operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem. Zarząd województwa dokonuje ostatecznej weryfikacji kwalifikowalności i udziela wsparcia lub odmawia jego udzielenia. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w szczególności: formę i tryb składania wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność; szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. Pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie, między innymi rozwoju przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność przez podejmowanie działalności gospodarczej. Pomoc na operację (...) jest przyznawana w formie refundacji kosztów kwalifikowalnych, do których zalicza się koszty (...) - które są uzasadnione zakresem operacji, niezbędne do osiągnięcia jej celu oraz racjonalne. Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, po dokonaniu przez LGD wyboru operacji zarząd województwa dokonuje ostatecznej weryfikacji kwalifikowalności, o której mowa w art. 33 ust. 3 lit. d rozporządzenia 2021/1060, i udziela wsparcia na wdrażanie LSR lub odmawia jego udzielenia. Jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia na wdrażanie LSR, zarząd województwa informuje wnioskodawcę o odmowie udzielenia tego wsparcia zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI. Natomiast, według art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 i 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy - w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie ustalenia, że wydatki związane z zakupem biura mobilnego w wysokości 70.000 złotych netto nie mieszczą się w zakresie kosztów o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, ponieważ planowane koszty nie są racjonalne. Wobec tego, Zarząd Województwa Śląskiego prawidłowo zastosował art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności informując wnioskodawcę o odmowie udzielenia wsparcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 w zw. § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt. 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).