I GSK 498/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 649/23 w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 października 2023 r., I SA/Gl 649/23 oddalił skargę E. R. na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach z [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. E. R. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według nom przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Po uprzednim wezwaniu WSA w Gliwicach do wskazania czy strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy czy się jej zrzeka, skarżąca kasacyjnie pismem z 8 stycznia 2024 r., oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, poprzez uznanie, że nawet nie posiadając odbiorników, skarżąca była obowiązana uiścić opłatę, jeżeli figurowała w rejestrze, zwłaszcza w świetle art. 5 ust. 4 ustawy, gdzie z przepisów jasno wynika konieczność posiadania odbiornika w tym cel, a rejestracja i wyrejestrowanie to akt jedynie ewidencyjny, zwłaszcza, że w kontekście powyższego, zawiadamiała organ o woli wyrejestrowania odbiornika; b) art. 5 ust. 5 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, poprzez przyjęcie, że formularz wyrejestrowania jest jedynym dowodem dokonania tej czynności, podczas, gdy Organ potwierdził, że stanowczą wolę Skarżącej co do wyrejestrowania odbiornika, oraz przez przyjęcie, że pomimo braku odbiornika obowiązek abonamentu nadal istnieje, zwłaszcza, gdy Skarżąca w pismach kierowanych do Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. oświadczyła w tym i poprzednim postępowaniu o stanowczej woli wyrejestrowania odbiornika; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a"), w zw. art. 7 w zw. z art. 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), poprzez uznanie, że organy obu instancji rozstrzygały w oparciu o pełny i wyczerpujący materiał dowodowy, podczas, gdy organy obu instancji prowadziły postępowania z góry ukierunkowane na negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie oraz nie podejmowały czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo wykazania, że skarżąca nie zajmuje lokalu przy ul. B. [...] w S. i że kilkukrotnie zawiadamiała o tym organ, Organ zaś zaniechał przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w szczególności: - przesłuchania skarżącej, a także - dokonania oględzin odbiorników w lokalu; - brak przeprowadzenia przez Organ jakiejkolwiek kontroli czy czynności, w trakcie których doszło do ustalenia, że skarżąca posiada odbiornik w mieszkaniu w okresie objętym opłatami, - bezpodstawne wystawienie tytułu wykonawczego i bezpodstawne obciążenie skarżącej opłatami abonenckimi, mimo braku jakiegokolwiek dowodu, że w okresie objętym ww. tytułem posiadała ona w mieszkaniu w S. odbiornik radiofoniczny lub telefoniczny i używała go, mimo niezamieszkiwania w lokalu; i tym samym w sposób niedokładny wyjaśniły stan faktyczny niniejszej sprawy, zwłaszcza, że w sprawie brak jest dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego oraz zawiadomienia o naliczaniu opłat, jest tylko duplikat; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, niezbadanie okoliczności sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia co przejawiało się w tym, że organ pozostając jedynie w sferze teorii nie ocenił właściwie okoliczności, które związane są ze sprawą, a które podnoszone były szczegółowo przez Skarżącą; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez wierzyciela dowodu z przesłuchania skarżącej E. R. zwłaszcza na okoliczność, że skarżąca wielokrotnie informowała wierzyciela o zmianie lokalu mieszkalnego i składała wniosek o wyrejestrowanie odbiornika; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ administracji (wierzyciela) do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, wierzyciel zaś zaniechał przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w szczególności przesłuchania skarżącej, a także dokonania oględzin odbiorników w lokalu; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącą, gdy to wierzyciel powinien wykazać, że skarżąca posiadała w danym czasie odbiornik, zwłaszcza, że wskazane dowody podważały zgodność wpisu w rejestrze z rzeczywistością w tym względzie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poczta Polska S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a organ po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 4 października 2023 r., I SA/Gl 649/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Pocztę Polską S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach. E. R. zgłosiła rejestrację odbiornika radiofonicznego/telewizyjnego i wnosiła opłaty abonamentowe do grudnia 2007 r. Następnie, w postępowaniu egzekucyjnym wyegzekwowano od zobowiązanego opłaty abonamentowe za okres od stycznia 2010 r. do czerwca 2015 r. Wcześniej, zawiadomieniem z 10 września 2008 r. nadano indywidualny numer identyfikacyjny użytkownikowi odbiorników radiofonicznych/ telewizyjnych – E. R. W toku postępowania w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej E. R. nie przedstawiła dowodu potwierdzającego wyrejestrowanie odbiorników. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną: "Organy prawidłowo oceniły, że przedstawione w tym zakresie przez zobowiązaną okoliczności i twierdzenia nie były wystarczające do wykazania, że ustał ciążący na niej obowiązek uiszczania opłat abonamentowych, mający swe źródło w fakcie rejestracji odbiornika RTV. Wykazanie faktu dokonania wyrejestrowania odbiornika RTV leży po stronie abonenta chcącego wykazać brak obowiązku uiszczania opłat abonamentowych. Ta okoliczność służy obronie jego praw, a w sensie logicznym nie jest zwykle możliwe udowodnienie okoliczności, której zaistnienie się neguje, tak jak to jest w przypadku organu negującego fakt wyrejestrowania odbiornika." Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji publicznej, w tym wypadku wierzyciel. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w punktach od 1. do 6. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw." ze wskazanymi tam przepisami kpa. Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea) w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 3) upea, egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu upea są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z upea nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji. Według art. 3 § 1 upea, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego. Według art. 18 upea w brzmieniu obowiązującym do 25 marca 2024 r., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 25 marca 2024 r. przepis ten brzmi: Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kpa jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w upea, ponieważ przepisy kpa nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi takiego postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wierzyciel i organ egzekucyjny to różne podmioty, wierzycielem jest Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 pkt 1), pkt 2) upea, ustawa określa: sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast, według art. 1a tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków; 13) wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym; 20) zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Organ egzekucyjny - Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela (Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A.) i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego z 29 kwietnia 2022 r., sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 upea). Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 pkt 1) upea, zobowiązany wniósł do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, którego podstawą jest nieistnienie obowiązku. Według art. 34 § 1 i 2 pkt 1) upea, organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast, według art. 34 § 4 upea, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o: 1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne; 3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w: a) art. 33 § 2 pkt 1-5 - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Postanowieniem ostatecznym z [...] lutego 2023 r. wierzyciel (Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A.) po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez zobowiązanego w trybie art. 34 § 3 upea na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej z [...] listopada 2022 r. oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, którego podstawą jest nieistnienie obowiązku, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W przepisach art. 33 upea i art. 34 upea kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia – postanowienie; środek zaskarżenia – zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia). I tylko wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, w którym wierzyciel postępuje w sposób określony w art. 34 § 2 upea. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek niezwłocznego przekazania wierzycielowi zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a następnie obowiązek podjęcia stosownych działań po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia. Natomiast, obowiązkiem wierzyciela jest rozpoznanie zarzutu we wskazanym trybie. Zgodnie z art. 33 § 4 upea, zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Z tej regulacji prawnej wprost wynika, że to zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na wierzycielu, który w tym wypadku nie jest organem władzy publicznej nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, wierzyciel jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ciężar wykazania spełnienia przesłanki nieistnienia obowiązku spoczywa na zobowiązanym (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1658/22, LEX nr 3686578). Oddalenie przez wierzyciela zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, którego podstawą jest nieistnienie obowiązku, jest elementem stanu faktycznego sprawy podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Te zasady mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, z uwzględnieniem regulacji szczególnej z art. 33 § 4 upea (Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie). Skoro wierzyciel nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, lecz jest uczestnikiem postępowania egzekucyjnego (podobnie jak zobowiązany), które prowadzi organ egzekucyjny, to nie można na niego nakładać obowiązku z art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Tym bardziej, że ciężar dowodu został odmiennie uregulowany w art. 33 § 4 upea. Jeśli zaś chodzi o zasady określone w art. 7 kpa (Zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) nie dotyczą one wierzyciela, jak również organu egzekucyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera bowiem regulację szczególną w art. 7 (zasady: praworządności; celowości; najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego): "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy." Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, kasator powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z przepisami kpa, które w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej nie miały zastosowania. Tego postępowania nie prowadził organ egzekucyjny, lecz wierzyciel, który nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Podstawą prawną postanowienia ostatecznego jest art. 34 § 2 pkt 1) upea, ponieważ wierzyciel nie stwierdził istnienia przesłanki nieistnienia obowiązku zapłaty abonamentu (art. 33 § 2 pkt 1) upea). Zgodnie z art. 34 § 4 pkt 1) upea, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (...) - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w punktach od 1. do 6. petitum skargi kasacyjnej. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. W przepisach art. 33 upea i art. 34 upea kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia – postanowienie; środek zaskarżenia – zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia). I tylko wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To wierzyciel, który nie jest organem administracji publicznej będący uczestnikiem postępowania egzekucyjnego (podobnie jak zobowiązany) prowadzi to incydentalne postępowanie według reguł z art. 33 upea i art. 34 upea, a nie z zastosowaniem wszystkich przepisów kpa. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. nie zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego, które zastosował w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel oddalając zarzut egzekucyjny. Wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, a jego rola we wszczętym już postępowaniu egzekucyjnym polega między innymi, na wydaniu postanowienia w sprawie przekazanego przez organ egzekucyjny zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, którym: oddala zarzut; uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej podejmuje jedną z czynności wskazanych w art. 34 § 4 upea. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.