I GSK 492/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chojnicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 1/21 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chojnicach w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. K. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chojnicach 100 (sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 1/21, w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chojnicach w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu – zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] listopada 2018 r. S. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Chojnicach wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. do załączenia kopii protokołu oszacowania szkód. Ponieważ wskazany brak formalny nie został usunięty postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej. W wyniku złożonego przez S. K. zażalenia, Dyrektor Pomorskiego Oddziału ARiMR w Gdyni postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jeżeli strona nie usunęła na żądanie organu w wyznaczonym terminie wad formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, to organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), ale pozostawia podanie bez rozpoznania zgodnie z art. 64 k.p.a. W konsekwencji pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. – wobec nieusunięcia braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach pozostawił bez rozpoznania wniosek S. K. z dnia [...] listopada 2018 r. o udzielnie pomocy finansowej. W dniu [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik S. K. skierował do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ponaglenie w związku z brakiem wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę S. K. na bezczynność Kierownika BP ARiMR w Chojnicach, zobowiązując ten organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA, organ bezpodstawnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 13t ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposób realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. bez rozpoznania. Sąd wyjaśnił przy tym, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników. Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. W oparciu o art. 64 § 2 w zw. z § 13t ust. 6 ww. rozporządzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach wezwał S. K. do dołączenia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – kopii protokołu oszacowania szkód, który zawiera informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody. WSA podkreślił, że art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania wyłącznie w sytuacji, gdy podanie nie spełnia innych wymagań niż brak adresu wnoszącego ustalonych w przepisach prawa. Podaniem inicjującym postępowania w niniejszej sprawie, tj. w sprawie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu w związku z powstaniem szkody w uprawach rolnych spowodowanej wystąpieniem w 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu, jest wniosek producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13t ust. 3 ww. rozporządzenia). Zatem wyłącznie w zakresie treści samego wniosku możliwe jest wezwanie producenta rolnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia jego braków pod rygorem, że w przypadku braku jego uzupełnienia złożony wniosek (podanie) pozostawiony zostanie przez organ bez rozpoznania. Możliwość taka nie obejmuje już jednak załączników do wniosku (podania). W ocenie Sądu, brak dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu kopii protokołu oszacowania szkód, który ma zawierać określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, stanowiącego – co wyraźnie wynika z § 13t ust. 6 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. – załącznik do przedmiotowego wniosku producenta rolnego, nie stanowi o braku formalnym samego wniosku, a zatem brak dołączenia kopii ww. protokołu jako załącznika do przedmiotowego wniosku nie może podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uzasadniać zaniechania przez organ rozpoznania i załatwienia niniejszej sprawy wydaniem – po przeprowadzonym postępowaniu – decyzji orzekającej w przedmiocie złożonego wniosku. Zdaniem WSA, powyższe oznacza, że w dacie wniesienia skargi Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, czego nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika także, że do zajęcia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach stanowiska w niniejszej sprawie o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania przyczynił się także organ wyższego stopnia, tj. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, który w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. przyjął, że skoro protokół z oszacowania szkód stanowi załącznik obligatoryjny do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to w konsekwencji prawidłowym sposobem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy winno być pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Organ mógł pozostawać w "uzasadnionym" przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania, co także należało wziąć pod uwagę przy ocenie możliwości zakwalifikowania zaistniałej w sprawie bezczynności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1. naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.) i w zw. z § 13t ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) – poprzez dokonanie wadliwej oceny naruszenia przez organ administracji ww. przepisu k.p.a. w zw. z § 13t ust. 6 ww. rozporządzenia, uznając, że Kierownik BP ARiMR w Chojnicach bezzasadnie pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. bez rozpatrzenia wobec braku dołączenia do wniosku załącznika w postaci kopii protokołu oszacowania szkód, który to załącznik nie może podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nadto uznaniu, że brak załącznika podlega wyłącznie merytorycznej ocenie dokonanej przez organ, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej, a tym samym przeprowadzeniu błędnej kontroli działania organu administracji i przez to uwzględnieniu skargi na bezczynność, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą w tym zakresie i organ nie pozostawał w bezczynności – co w ocenie strony skarżącej mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszeniu art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. – poprzez pominięcie przez Sąd I instancji elementów stanu faktycznego sprawy, a mianowicie niedostrzeżenie, że S. K., wezwany przez organ administracji do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., nie uzupełnił sekcji VIII i IX wniosku oraz załącznika nr 1 – wykazu działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody, co stanowiło podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, a tym samym przeprowadzeniu błędnej kontroli działania organu administracji i przez to uwzględnieniu skargi na bezczynność, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą w tym zakresie i organ nie pozostawał w bezczynności – co w ocenie strony skarżącej mogło mieć i miało istotny wpływ na wynika sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uwzględnił skargę na bezczynność organu i zobowiązał organ do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w terminie wskazanym w wyroku. Sąd I instancji uznał, w świetle analizy przepisów § 13t ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że niedołączenie do wniosku o przyznanie pomocy protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia, nie stanowi braku formalnego wniosku, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a jedynie powinno być oceniane jako przesłanka merytoryczna wniosku. Ze stanowiskiem tym z kolei nie zgadza się skarżący organ, podnosząc w petitum wniesionego środka prawnego zarzuty, w świetle których zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z § 13t ust. 6 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że brak załącznika do wniosku o udzielenie pomocy finansowej w postaci protokołu oszacowania szkód nie jest brakiem formalnymi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że braki wniosku polegały także na niewypełnieniu jego sekcji VIII i IX), a co za tym idzie nieprawidłowe przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności co do wniosku pozostawionego bez rozpoznania pismem organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. i tym samym jest zobowiązany również do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia w określonym przez Sąd terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności warto przypomnieć, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12, stwierdzono, że: "[...] w każdym wypadku, gdy organ «pozostawia podanie bez rozpoznania» (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Podobnie w postanowieniu NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Art. 64 § 2 k.p.a. obejmuje wyłącznie formalne braki pisma, inne niż wskazane w § 1, do których, stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a., należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie każde natomiast wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Nie dotyczy ono bowiem okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd I instancji błędnie uznał, iż braku dokumentu wymaganego przez § 13t ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. nie można uznać za brak formalny wniosku o udzielenie pomocy finansowej. Stosownie do § 13t ust. 1 tego rozporządzenia, w 2018 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. W myśl § 13t ust. 3 ww. rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Zgodnie zaś z ust. 6 § 13t powołanego rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. do wniosku, o którym mowa w ust. 3, dołącza się m.in. – stosownie do punktu 1 – kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W myśl natomiast § 5 ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. warunkiem udzielenia pomocy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku o udzielenie kredytu bankowego protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. Protokół oszacowania szkód sporządza się na formularzu udostępnionym na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ustawodawca w tym przepisie wyraźnie wskazał, że do przedmiotowego wniosku dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5. Zasadnie zatem wywodzi w skardze kasacyjnej organ, iż dokument ten warunkuje dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie pomocy. Nie stanowi on bowiem, jak błędnie przyjął Sąd I instancji, o okoliczności, którą organ uznaje za istotną dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Tym samym dokument wymieniony w § 13t ust. 6 cyt. rozporządzenia nie spełnia funkcji dowodu mającego na celu ustalenie istnienia prawa do przyznania pomocy, umożliwiającego organowi merytoryczną ocenę wniosku. Jest natomiast dokumentem warunkującym dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. WSA dokonał wadliwej wykładni ww. przepisu, gdyż do takich jak doszedł wniosków nie uprawniały go zarówno literalne, jak i funkcjonalne brzmienie wskazanej normy prawnej. Co prawda w realiach rozpoznawanej sprawy niedołączenie kopii protokołu oszacowania szkód nie było jedynym brakiem wniosku z [...] listopada 2018 r., ponieważ skarżący nie wypełnił sekcji VIII i IX wniosku, tj. nie oświadczył, czy w dniu wystąpienia szkód posiadał stosowne ubezpieczenie co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych lub dziale specjalnym produkcji rolnej, a także nie sprecyzował żądania (czy wnioskuje o pomoc publiczną czy pomoc de minimis), nie wskazał ponadto powierzchni działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody, to jednak okoliczności te nie decydowały o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zatem nieodniesienie się przez WSA do tych kwestii nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., które to normy – jako mające charakter ustrojowy – nie mogą służyć do podważenia prawidłowości kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd oraz podjętego rozstrzygnięcia. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 13t ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. doszło do nieprawidłowego zastosowania przez Sąd art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującym wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.