I GSK 491/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1054/24 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie na postanowienie Ministra Cyfryzacji z dnia 16 maja 2022 r. nr DC.WPIWO.7390.195.2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie wsparcia finansowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 31 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) odrzucił skargę Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Cyfryzacji (dalej: organ) z 27 grudnia 2023 r. przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie wsparcia finansowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Prokuratura Okręgowa w Rzeszowie (dalej: prokuratura, skarżącą) wystąpiła do Ministra Cyfryzacji (dalej: minister, organ) z wnioskiem o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa. Pismem z dnia 16 listopada 2023 r. organ poinformował prokuraturę, że wniosek zawiera braki formalne i wezwał do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi złożonej w dniu 27 listopada 2023 r. Prokuratur Okręgowy E. L. wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 4a ustawy z 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 667 ze zm., dalej: ustawa). Wyjaśniła, że żądanie uzupełnienia wniosku wpłynęło na skrzynkę ePUAP w dniu 16 listopada 2023 r. Skrzynka ta obsługiwana jest przez pracownika, który w okresie od 16 listopada do chwili obecnej przeprowadza inwentaryzację w podległych prokuraturach rejonowych i pozostawała przez cały czas w tzw. terenie. W związku z tym, wezwanie z dnia 16 listopada 2023 r. wygenerowane zostało ze skrzynki ePUAP dopiero w dniu 23 listopada 2023 r. Uchybienie zakreślonego w wezwaniu terminu nastąpiło zatem "bez mojej winy". Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2023 r. Minister odmówił przywrócenia terminu. WSA uzasadniając odrzucenie skargi wskazał, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne ani rozstrzygającym istotę sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że do tej kategorii zalicza się jedynie postanowienia, których konsekwencją wydania jest stan wiązany z brakiem uruchomienia toku instancji, skutkujący zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, jak np. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a także postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. WSA stwierdził, że kognicja sądu administracyjnego do kontroli zaskarżonego postanowienia nie została również przewidziana w szczególnym przepisie ustawy, co uprawniałoby tutejszy sąd do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Należy podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 3 ustawy dopuszcza w ust. 3a złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to jednak formę postanowienia wprowadza wyłącznie dla jego negatywnego rozstrzygnięcia, tj. odmowy przywrócenia terminu (ust. 4f), nie przewidując przy tym ani możliwości wniesienia zażalenia ani również nie odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego art. 57 (wyłącznie) stosuje się – zgodnie z ust. 4g – do obliczania terminów, o których mowa w ust. 4 i 4b. Brak jest również w ustawie wyraźnej regulacji dopuszczającej skargę do sądu administracyjnego na odmowę przywrócenia terminu na wniosek. Wydaje się przy tym, że – wobec dopuszczenia w art. 3 ust. 4d ustawy uprawnienia dla Ministra do przywrócenia uchybionego terminu nie tylko na wniosek, ale także z urzędu, a nadto niezależnie od tego, czy uchybienie terminu nastąpiło z winy wnioskodawcy, gdy przemawiają za tym szczególnie istotne względy bezpieczeństwa państwa – brak wprowadzenia do ustawy środków zaskarżenia odmowy przywrócenia terminu na wniosek, w tym brak skargi do sądu administracyjnego, jest świadomym działaniem ustawodawcy, a nie pominięciem legislacyjnym. Sąd I instancji wskazał także, że choć zaskarżone postanowienie – jako wpadkowe – nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W ocenie WSA strona powinna złożyć skargę na przewlekłość. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła Prokuratura Okręgowa w Rzeszowie. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niesłuszne odrzucenie skargi skarżącej z uwagi na jej niedopuszczalność, na skutek błędnego przyjęcia, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa na 2024 r. – nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne, ani rozstrzygającym sprawę, co do istoty. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w tak wyznaczonych granicach nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny 3 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13 podjął uchwałę następującej treści: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uzasadniając powyższą uchwałę NSA stwierdził, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto należy podkreślić, że w sytuacji skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Mając powyższe na względzie, należy uznać argumentacje Sądu I instancji za słuszną i wskazać, że zaskarżone postanowienie – jako wpadkowe – nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ustawodawca przewidział w art. 3 ust. 4 ustawy, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym w wezwaniu skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie natomiast z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, które zostało przytoczone w treści niniejszego uzasadnienia, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, które strona może kwestionować poprzez złożenie skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli bowiem mamy do czynienia z sytuacją, w której organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie takiej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy w formie przewidzianej przez prawo. Jak słusznie wskazał WSA, okoliczność ta zdaje się być kluczowa dla rozpatrzenia wniosku Prokuratury o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa, gdyż dopiero pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie wymagało od Ministra wykazania uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a tym samym wskazania i udokumentowania daty, w jakiej Skarżącej doręczono wezwanie, czego ani zaskarżone postanowienie ani przekazane sądowi akta administracyjne nie potwierdzają. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.