I GSK 48/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1811/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. nr KOC/4067/Ni/22 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1811/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. nr KOC/4067/Ni/22 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W inicjującym postępowanie wniosku z dnia 26 lutego 2019 r., strona wniosła o "(...) udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (i odsetek), poprzez "zredukowanie" jej do wysokości opłaty (...)" ustalonej w decyzjach administracyjnych z dnia 19 lutego 2018 r. i z dnia 4 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że "(...) nałożenie na mnie tak drastycznej kary pieniężnej uważam za bezpodstawne, a więc za sprzeczne z prawem i zasadami współżycia społecznego (...)". Ponadto strona powołała się na pogorszenie stanu zdrowia, pogorszenie stanu materialnego, ograniczenie możliwości zarobkowania. Pierwotna decyzja organu I instancji z dnia 18 czerwca 2019 r. została decyzją SKO z dnia 5 listopada 2019 r. w całości uchylona, a sprawa nią objęta przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi z uwagi na to, że w ocenie organu odwoławczego decyzja ta nie mieściła się w sferze swobodnego uznania administracyjnego lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 maja 2022 r. organ l instancji wyjaśnił podstawę prawną, na której oparł jej wydanie. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego sprawie brak jest przesłanek do zastosowania wnioskowanych przez skarżącą ulg w spłacie kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Strona od decyzji Prezydenta złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie m.in. art. 7, 77 § 1, 80 , 107 § 3 k.p.a. oraz art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie administracyjnej kary pieniężnej, w którejkolwiek z wymienionych w przepisie form, jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. Zatem to wniosek Strony zakreśla przedmiot i zakres postępowania jednocześnie determinując w ten sposób granice postępowania administracyjnego, które wszczyna. Organ administracji jest związany treścią wniosku i nie może zastosować innej ulgi niż ta, o którą wnosi strona. Sąd pierwszej instancji uznał, że instytucja umorzenia zobowiązania (w całości czy też w części, wraz z odsetkami za zwłokę) powinna być stosowana wówczas, gdy wobec dłużników występuje trwała bariera powodująca niemożność uregulowania zaległych kwot. Sąd stwierdził, że organ był uprawniony do konstatacji, że trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z jego ważnym interesem strony, bowiem ulga w zapłacie zobowiązań jest zawsze w interesie strony, a ochronie podlega tylko taki interes, który ustawodawca uznał za "ważny". Tymczasem w niniejszej sprawie, kara nie była skutkiem nie dających się przewidzieć zdarzeń, a konsekwencją nie usunięcia kiosku handlowego z pasa drogowego. W ocenie Sądu świadome działania zobowiązanego, na które miał bezpośredni wpływ, polegające na nie usuwaniu kiosku handlowego z pasa drogowego, nie mają charakteru mieszczącego się w zakresie pojęcia "ważnego interesu strony", a tym bardziej "ważnego interesu publicznego." W tym kontekście nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nierozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego prowadzącego do wydania decyzji nieadekwatnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego w zakresie ograniczonego wpływu skarżącej na wysokość naliczonych kar. Skarżąca bowiem nie tylko miała realne możliwości i wpływ na wysokość naliczonej kary, ale również na to, że kara ta w ogólnie nie zostałaby nałożona na skarżącą, gdyby skarżąca nie zajmowała pasa drogowego bez zezwolenia, czyli usunęła we właściwym czasie z niego kiosk. Sąd pierwszej instancji potwierdził, że kontrolowana decyzja pozbawiona jest wad wskazywanych w skardze. Poprzedzona została wystarczającym postępowaniem dowodowym, strona przedstawiła w nim w sposób jasny swoje stanowisko, organ wyjaśnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zastosowano przepisy prawa znajdujące w sprawie zastosowanie. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to w oparciu o treść przepisu art. 179a p.p.s.a. z uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucam: - naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie z dnia 13.06.2023 r.. Nr KOC/4067/Ni/22 pomimo konieczności jego uchylenia, co było wynikiem naruszenia przez Sąd zasad postępowania wyjaśniającego, jakie określone zostały w art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., które organ I i II instancji naruszył orzekając w sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń oraz niewyjaśnienia wątpliwości rzetelności w złożonej przez Skarżącą deklaracji, według której do dyspozycji skarżącej pozostała do dyspozycji kwota 133,76 zł, która w ocenie Sądu oraz organów orzekających w sprawie nie może być uznana za wystarczającą na utrzymanie dwuosobowego gospodarstwa domowego, jak również aby mogła stanowić źródło pokrycia ratalnej spłaty części zaległych kar; - naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13.06.2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. co było wynikiem naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189k k.p.a. poprzez ustalenie, że w sprawie niniejszej nie zachodzi ważny interes publiczny lub ważny interes strony, co uniemożliwiło zastosowanie wobec Skarżącej wnioskowanej ulgi z równoczesnym poddaniem pod wątpliwość stanu finansowego Skarżącej przedstawionego w deklaracji, z której wynika, że Skarżąca dysponuje kwotą niewystarczającą na utrzymanie dwuosobowego gospodarstwa domowego oraz uniemożliwiającą pokrycie ratalnej spłaty części zaległych kar, jak też z pominięciem wpływu opieszałości Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie na nałożenie na Skarżącą kary w wysokościach określonych w decyzjach z uwzględnieniem wystąpienia ważnego interes strony: - naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 189k k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że organ administracji jest związany treścią wniosku i nie może zastosować innej ulgi, niż tej, o którą wnosi strona we wniosku wszczynającym postępowanie, co stoi w sprzeczności z "ważnym interesem" strony oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i z zasadą informowania strony oraz udzielania niezbędnych wskazówek, czego konsekwencją jest niezapewnienie Stronie możliwości ustalenia - po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym - na jaką ewentualnie może liczyć ulgę uregulowaną w art. 189k k.p.a., a o którą nie wnioskowała nie mając wiedzy o kierunku prowadzonego postępowania tym bardziej postępowania zakończonego decyzją uznaniową. - naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia o prawidłowo przeprowadzonym przez organ I i II instancji postępowaniu dowodowym, podczas gdy w oparciu o treść art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. organ administracji publicznej I i II instancji zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nierozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego prowadzącego do wydania decyzji nieadekwatnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego tj. realnych możliwości finansowych skarżącej a także ograniczonego wpływu Skarżącej na wysokość naliczonych kar, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych i wyprowadzenia niewłaściwych wniosków w kontekście możliwości zastosowania ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189k k.p.a. - naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 189k k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu administracji I instancji podczas gdy ustalony stan faktyczny wskazuje na niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia, które to dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe mogłoby wykazać, czy wobec skarżącej winna być zastosowana ulga, o której mowa w art. 189k p.p.s.a. z uwagi na ważny interes publiczny oraz ważny interes strony, a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13.06.2023 r., polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji w której zarówno organ I jak i II instancji, naruszając art. 7, art. 77 k.p.a. nie ustalił czy wynik zestawienia dochodów Skarżącej ze wskazanymi w deklaracji stałymi wydatkami nie jest wynikiem otrzymywania wsparcia finansowego od osoby trzeciej (kolegi, o którym mowa na str. 10 uzasadnienia wyroku), z którą Skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym bądź ze strony innych osób; II. Jedynie z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd Odwoławczy powyższych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 189k k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wyprowadzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowych wniosków sprowadzających się do niewykazania w sprawie ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony, w przypadku gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na nieuprawnione, dowolne i co najmniej przedwczesne ustalenia przez organy administracji I i II instancji, że skarżąca nie jest uprawniona do skorzystania z ulgi, o której mowa w art. 189k k.p.a. w sytuacji gdy skarżąca w oparciu o przesłankę ważnego interesu publicznego oraz ważnego interesu strona powinna skorzystać z w/w ulgi w postaci umorzenia zaległości bądź rozłożenia ich na raty. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wszystkie jej zarzuty w istocie wiążą się z kwestionowaniem ustaleń faktycznych organu administracyjnego przyjętych i zaakceptowanych przez Sąd I instancji i w konsekwencji uznaniem, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 189k § 1 k.p.a. w postaci ważnego interesu strony. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 189k § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez: 1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; 2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; 3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części; 4) umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części. Postępowanie prowadzone celem wydania decyzji na podstawie art. 189k § 1 k.p.a. jest postępowaniem, w którym to głównie na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w tym artykule. Stąd też za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż okoliczności świadczące o wystąpieniu ważnego interesu strony są najlepiej znane właśnie stronie postępowania. To skarżąca powinna uwiarygodnić poprawność i rzetelność złożonej deklaracji tak aby organ nie miał wątpliwości, że sytuacja w jakiej znajduje się strona to właśnie ten ważny interes. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że w interesie skarżącej leży uzyskanie ulgi. Nie neguje również jej złej sytuacji finansowej. Jednakże tak rozumiany interes nie jest równoznaczny z przesłanką z art. 189k § 1 k.p.a. Ustawodawca w przepisie tym podkreślił wyjątkowość interesu strony jako przesłanki udzielenia ulgi, określając go przymiotnikiem "ważny". Stąd subiektywne przeświadczenie skarżącej, że taki właśnie jest jej interes w uzyskaniu ulgi, nie jest wystarczające dla uznania tej przesłanki za spełnioną, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają. Na koniec należy wskazać na istotną niekonsekwencję Sądu I instancji, co jednak niemiało znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia. Otóż w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu administracyjnego, w której nie stwierdzono żadnych, przewidzianych prawem, przesłanek umożliwiających zastosowanie umorzenia administracyjnych kar pieniężnych. Organ administracyjny oraz Sąd I instancji nie stwierdziły bowiem wystąpienia ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 189k § 1 k.p.a. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 189k § 1 k.p.a. posłużono się pojęciami nieostrymi: "ważny interes publiczny" oraz "ważny interes strony". Ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma jednak nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji konkludując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja organu administracyjnego jest decyzją uznaniową. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki (ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony) skutkuje tym, że organ administracyjny przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu jednej z dwóch wymienionych przesłanek umorzenia kary pieniężnej, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. W związku z powyższym w tej sprawie organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż w ogóle nie działał w sferze tego uznania. Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116). W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 67 ust. 2 u.f.p. i art. 189k k.p.a. a także przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r. o sygn. I GSK 1623/19 i przyjmuje jako własny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.