I GSK 468/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 594/21 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 1 lutego 2021 r. nr 31/08/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. R. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej także: sąd I instancji) wyrokiem z 14października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 594/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę R. R. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: organ II instancji) z 1 lutego 2021 r., nr 31/08/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia kwoty niezależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący wniósł skargę od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 października 2021 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I Instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszeniu art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie przez sąd, i w zasadzie bezkrytycznie za organem II instancji, że w realiach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie zaistniały, jakkolwiek, przesłanki uzasadniające przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia odwołania, w tym, w szczególności z uwagi na prawidłowe doręczenie, rzekomo, skarżącemu, kwestionowanej, na chwilę obecną, decyzji organu, w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności, i brak jakiegokolwiek po stronie skarżącego zawinienia w uchybieniu terminowi we wniesieniu odwołania od decyzji, gdy tymczasem, w świetle całokształtu okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym wobec braku przekazania przez odbiorcę korespondencji, skarżącemu, kwestionowanej decyzji, jak również brak następczej możliwości zapoznania się z rzeczową decyzją, w całej swej rozciągłości przesądzać winny o zaistnieniu wszystkich przesłanek ustawowych i uzasadniać przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia odwołania w rzeczowej sprawie; b) naruszenie art. 43 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące w konsekwencji do niczym nieuzasadnionego uznania, że w realiach niniejszej sprawy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego skarżącemu – jako zainteresowanemu – kwestionowanej decyzji administracyjnej, gdy tymczasem wobec braku spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych określonych przywołanym powyżej przepisem prawa, w tym braku, jakkolwiek zobowiązania się odbiorcy przesyłki – M. B., do przekazania korespondencji zainteresowanemu, nie sposób, jakkolwiek, mówić, o skutecznym doręczeniu skarżącemu decyzji administracyjnej i rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania, co czyni wydane na ten moment decyzje organu II Instancji wadliwymi; c) naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, istotnych dla wydania prawidłowego i finalnego rozstrzygnięcia w sprawie, i tym samym de facto, zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; e) naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i skrajnie skromnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które w obecnej postaci, aktualnie, nie tylko nie odpowiada, w pełni, wymogom stawianym w tym zakresie ustawą, w tym nie wskazującym, w sposób jednoznaczny, podstaw leżących u przyjęcia uznania braku interesu prawnego po stronie skarżącego, skutkujących, w swej konsekwencji, odrzuceniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi, bez uwzględnienia całokształtu indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, co łącznie, w konsekwencji swej, uniemożliwia, aktualnie, przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania trzeba zauważyć, że nie zostały one powiązane z przepisami p.p.s.a., jako aktu normującego działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, w szczególności z art. 151 p.p.s.a., przyjętym przez sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie dowodzi o ich niepoprawnym skonstruowaniu. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna, bowiem podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie wymienione braki skargi kasacyjnej, same w sobie, nie czynią jeszcze wymienionych zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd I instancji odniósł się do niezbędnych zarzutów skargi, które były związane z przedmiotem sprawy i były najistotniejsze dla rozstrzygnięcia. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało zatem wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że sąd I instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia kwoty niezależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać sądowi I instancji uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący spełnił przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, jako domownik adresata, i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Przy tym, z przepisu tego nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynikać miałaby zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Doręczenie do rąk dorosłego domownika traktowane powinno być jako równoznaczne z doręczeniem stronie i wywołuje ono takie same skutki, łącznie z rozpoczęciem biegu terminów do wystąpienia ze środkami procesowymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że niestaranność domownika, który odbierając korespondencję zobowiązał się do przekazania pisma adresatowi, nie powinna w sposób automatyczny zwalniać adresata z odpowiedzialności za skutki doręczenia (zob. postanowienie NSA z 10 marca 2009 r. sygn. akt I OZ 174/09). Adresat będzie zmuszony ponieść konsekwencje zaniedbań domownika, bowiem niedbalstwo domownika jest traktowane tak samo, jak adresata przesyłki. To stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 480/08 (wyrok dostępny w bazie CBOiS). W rozpoznawanej sprawie skarżącemu kasacyjnie można by przypisać brak winy w uchybieniu terminowi tylko wtedy, gdyby M. B., której zastępczo doręczono decyzję, nie mogła jej oddać, dlatego, że wystąpiła przeszkoda, której mimo dołożenia staranności nie mogła pokonać. Taka okoliczność nie miała miejsca w sprawie, co wynika z akt sprawy. Tym samym można postawić skarżącemu kasacyjnie co najmniej zarzut niestarannego prowadzenia swoich spraw. Te zaś okoliczności wyłączają możliwość przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej limitowanej czasowo, ponieważ świadczą o tym, że uchybienie terminowi nastąpiło z winy skarżącego. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest, bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2029/16). Dla sprawy, której przedmiotem jest przywrócenie uchybionego terminu do dokonania określonej czynności prawnej, kluczowe znaczenie ma pojęcie braku winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi, zatem być niezależna od strony. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, takiej jak np. nagły atak zimy, przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar itp. Przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ustawodawca nie uzależnia, bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga, więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa. Tym samym przyjmuje się, że pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2401/17). Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać stanowisko sądu I instancji, który stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a zatem nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 58 k.p.a. warunkująca uwzględnienie żądania przywrócenia tego terminu. Nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nie wyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy istotnych dla wydania prawidłowego i finalnego rozstrzygnięcia w sprawie, i tym samym de facto, zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Nie jest bowiem właściwym uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej samo wskazanie, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym przypadku art. 7 i art. 77 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej). Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 43, art. 58, art. 134, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).