I GSK 1983/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 477/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr 211/18/2022 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 477/22 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 14 kwietnia 2022 r. nr 211/18/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji o identycznej treści jak zawarta w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) - w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013 wprost wyłącza stosowanie przepisu art. 21 ust. 1 pkt b tego rozporządzenia i zawartego w nim wymogu do systemu płatności jednolitej obszarowej i uniezależnia przyznanie płatności od spełnienia przez rolnika warunku przedstawienia dowodu posiadania do działki tytułu prawnego, jaki został określony w przepisie art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013 i analogicznym do niego przepisie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: 2) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni tego przepisu i także przepisów i zasad unijnych oraz orzecznictwa TSUE, oraz całkowicie niezasadnego przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza zasad wspólnotowych i przepisów unijnych, w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest wyprost sprzeczny z orzecznictwem TSUE, a także ewidentnie i rażąco narusza: - art. 21 ust. 1 pkt b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013; - art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły rozporządzenia 1307/2013; - ogólne zasady prawa UE w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji; - wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i odmówienia jego zastosowania w myśl zasady prounijnej wykładni prawa krajowego, a następnie uchylenia w zaskarżonym zakresie wydanych w sprawie decyzji; 3) art 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., przez błędną wykładnię pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie dodatkowego i niewystępującego w prawie wspólnotowym wymogu kwalifikowalności, w sytuacji, gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz treść art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1306/2013 prowadzą jednoznacznie do wniosku, że przepis ten nie uprawniał Państwa Członkowskiego do wprowadzenia w przepisach krajowej ustawy dodatkowego wymogu kwalifikowalności niewystępującego w prawie unijnym, a sformułowanie to należy odnosić wyłącznie do możliwości żądania od rolnika przedstawienia przez niego ewentualnie wyłącznie dodatkowych informacji; 4) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia 1307/2013 oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 przez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że z przepisów tych wynika: - brak możliwości stosowania regulacji o takiej treści jak wskazana w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach; - obowiązek wypłaty rolnikom wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w oparciu o przesłankę posiadania ziemi przez takiego rolnika i gospodarowania przez niego na gruntach rolnych. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 5) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) przez oddalenie skargi na skutek zaaprobowania argumentacji wynikającej z wyroków NSA: z 7 lutego 2019 r. o sygn. I GSK 3032/18; z 20 maja 2020 r. o sygn. I GSK 1585/19; z 24 czerwca 2020 r. o sygn. I GSK 232/20; a następnie wyroku WSA w Opolu z 2 września 2020 r. sygn. I SA/Op 161/20, w sytuacji, gdy z powodów szczegółowo opisanych w skardze a także w niniejszej skardze kasacyjnej wszystkie z przytoczonych wyżej wyroków w zakresie płatności bezpośrednich, począwszy od chronologicznie pierwszego z nich o sygn. I GSK 3032/18 nie mogą stanowić potwierdzenia argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ: - wynikający z tych wyroków wniosek o rzekomej zgodności art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach oparto na uzasadnieniu do projektu krajowej ustawy o płatnościach, a nie na własnej analizie ich zgodności z zasadami prawa unijnego: - wyroki te zostały oparte na błędnym założeniu, że: skoro przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują czy ubiegający się o płatność bezpośrednią musi posiadać do działki tytuł prawny, to rzekomo stwarza to pole do nadużyć; - wyroki te zostały wydane nie w oparciu o analizę przepisów wspólnotowych lecz krajowych, w tym krajowego uzasadnienia do projektu ustawy o płatnościach; - wyroki te pomijają szereg najistotniejszych okoliczności wynikających wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o płatnościach, prawa unijnego i orzecznictwa TSUE; - wyroki te są w rzeczywistości sprzeczne z treścią orzeczenia TSUE ws. L.P. który to wyrok stanowił główna podstawę uznania przez sądy rzekomej zgodności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, a w rzeczywistości nie dawał on ku temu żadnych podstaw; 6) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc i w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok WSA nie został wydany na podstawie całości akt sprawy, a to konkretnie na podstawie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy do których WSA w ogóle się nie odniósł, tj. w postaci: - opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kpk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli, podczas, gdy z dokumentów tych wynikały dla tej sprawy kluczowe okoliczności potwierdzające zasadność uwzględnienia wywiedzionej skargi i z których wprost wynika, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest sprzeczny z przepisami i zasadami prawa unijnego oraz orzecznictwem TSUE; 7) art. 151 w zw. z art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 135 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie: - I.1 - w zakresie wskazania w tym zarzucie na dyskryminujący charakter art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w relacjach pomiędzy rolnikami; - I. 2 skargi - w którym przedstawiono argumentacje wynikająca wprost z przepisów wspólnotowych, a to, że art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013 jednoznacznie sprzeciwiał się wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego regulacji takiej jak wynikająca z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i jednocześnie sprzeciwiał się zastosowaniu tego przepisu w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, oraz w postępowaniu przed WSA: - III skargi - w którym przedstawiono szczegółowa analizę wyroku TSUE ws. L.P. i z którego wynikał rzeczywisty powód wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, którym była wyłącznie ochrona państwowej ziemi, a nie przeciwdziałanie tworzeniu rzekomych sztucznych warunków w rozumieniu prawa unijnego; - V skargi - z którego wynikała argumentacja, dlaczego przytoczone w tym zarzucie orzeczenia nie mogły stanowić podstawy wdania zaskarżonych decyzji; co skutkowało tym, że sąd pominął tę niezwykle istotną argumentację i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania; 8) art. 151 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 291 ust. 1 TFUE przez niezasadne oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała: - organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej; - WSA do uchylenia w całości obu wydanych w sprawię decyzji administracyjnych, co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i oddaleniem skargi; 9) art. 3 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art, 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 kpa w zw. z art 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja organu II Instancji utrzymywała w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji pozbawioną w sentencji rozstrzygnięcia co do całości uprawnień strony, tj. co do odmówienia przyznania skarżącej części płatności, do czego doszło dopiero w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji; 10) art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. w zw. z art. 267 TFUE przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o treści wskazanej w skardze co skutkowało: samodzielną, opartą na wykładni przepisów krajowych, jedynie pozornie opartą na wykładni przepisów wspólnotowych i błędną oceną przez WSA co do rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się przez ten sąd do TSUE ze wskazanym w skardze pytaniem prawnym; 11) art 151 w zw. z art 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się. do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o treści wskazanej w skardze, co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej treści. Skarżąca wniosła o: 1. wydanie, przez NSA postanowienia o skierowaniu do TSUE na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: - "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. gruncie prywatnym, a jedynie rolnicy gospodarujący na gruncie wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa"; - "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu"; - "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje". 2. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. art. 193 ppsa zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego. 3. wydanie przez NSA postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z: - art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności". 4. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 ppsa zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa). Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w zakresie płatności bezpośrednich na 2019 r. dotyczących skarżącej spółki, w tożsamym stanie prawnym, wypowiedział się NSA w wyroku z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 1124/21 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko przedstawione w przywołanym wyroku podziela i przyjmuje jako własne. Zasadniczą osią sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa UE, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA: z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARiMR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08). Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się, bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje również wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli. W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 18 ust. 4 i art. 24 ustawy o płatnościach, art. 9, art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 i art. 39 i art. 9 rozporządzenia 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2988/95, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 ppsa, art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 11 art. 104, art. 107 § 1 pkt 4 i 5, i 107 § 3 kpa, art. 267 i art. 291 ust. 1 TFUE z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez sąd kasacyjny. (por. m.in. postanowienie TK z 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07). W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 TFUE wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje UE. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony. NSA stwierdza także, że WSA prawidłowo ocenił, że decyzje organów ARiMR zostały wydane zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W sentencji decyzji I instancji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych pakietów oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Zatem rozstrzygnięcie decyzji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. W decyzji z 22 kwietnia 2022 r. szczegółowo wyjaśniono, jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania w pakiecie. Decyzja organu I instancji nie nakłada na skarżącą żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznaje płatność do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria. Dodatkowo NSA wskazuje, że reprezentowany przez organy pogląd, co do konieczności posiadania tytuły prawnego do gruntów Skarbu Państwa, w przypadku wnioskowania o płatności, zyskał aprobatę w piśmiennictwie (p. B. Włodarczyk, Posiadanie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa jako warunek przyznania płatności bezpośrednich. Glosa aprobująca do wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, p. system LEX). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).