I GSK 430/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 463/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta Kętrzyna z dnia 29 października 2019 r., nr 295/2019 w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 5 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) odrzucił skargę A. K. (dalej jako: strona, skarżąca) na zarządzenie Burmistrza Miasta Kętrzyna (dalej jako: organ) z 29 października 2019 r., nr 295/2019, w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście Kętrzyn. W uzasadnieniu wskazano, że skargę odrzucono z powodu braku czynnej legitymacji procesowej strony skarżącej do jej wniesienia. WSA stwierdził, że wskazane przez skarżącą okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek taki – o ile istnieje – ma charakter pośredni i bardzo odległy. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła skarżąca. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniu WSA zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023, poz. 40 dalej jako: u.s.g.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo naruszenia przez zaskarżone zarządzenie interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w tak wyznaczonych granicach nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt organów jednostki samorządu terytorialnego, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Natomiast stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Osoba skarżąca zarządzenie organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżone zarządzenie, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 810/22, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1076/20). Dodać należy –jak słusznie przytoczył Sąd I instancji – że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zarządzeniem organu (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12). Przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, charakteryzujący się tym, że podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże dany wyraz władztwa administracyjnego nie narusza przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt przedmiotowej sprawy NSA stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny, wskazując, że strona w skardze nie powołuje się na naruszenie jej uprawnienia lub nałożenie obowiązki przez zaskarżone zarządzenie organu, a jedynie powołuje okoliczności, które w jej mniemaniu potwierdzają posiadanie interesu prawnego. Wskazuje bowiem na fakt prowadzenia przedszkola niepublicznego w latach 2015-2019, przy czym materia uregulowana w skarżonym zarządzeniu dotyczy m.in. okresu, za jaki mają być prowadzone kontrole w niepublicznych placówkach oświatowych, który - zdaniem strony - został określony w sposób niezgodny z art. 36 ust. 1 i ust. 5 ustawy z października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2023 r., nr.: 1400) Odnosząc się do tej argumentacji, należy stwierdzić, że wskazane przez skarżącą okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek taki – o ile istnieje – ma wymiar, co najwyżej faktyczny. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone zarządzenie dotyczy powołania zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście Kętrzyn. Zarządzeniem tym określono skład osobowy zespołu. Ponadto w § 2 wskazano okres kontroli: od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz rok 2019. Nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Oświaty i Spraw Społecznych. Zarządzenie weszło w życie z dniem 29 października 2019 r. Następnie zarządzeniem z 24 lutego 2020 r., nr 50a/2020, dokonano zmiany okresu kontroli, zakreślając go w sposób następujący: od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2019 r. Należy zatem skonstatować, że skarżąca nie jest adresatem zaskarżonego zarządzenia. Akt ten jedynie powołuje zespół mający przeprowadzić czynności kontrolne we wskazanym w nim przedmiocie oraz okresie. Zatem zaskarżony akt określa skład osobowy zespołu i przedmiot jego działania - przeprowadzenia kontroli w niepublicznych jednostkach oświatowych, znajdujących się na terenie Kętrzyna. W związku z czym, nie ma podstaw by twierdzić, jak robi to skarżąca, że zaskarżone zarządzenie jest do niej skierowane. Tym samym nie kształtuje bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Nie pozbawia strony przysługujących jej uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji, jak również nie nakłada na nią obowiązków. Należy zatem przyznać rację Sądowi I instancji, że okoliczność prowadzenia przez stronę niepublicznego przedszkola, we wskazanym w zarządzeniu okresie kontroli nie oznacza, że zarządzenie to w jakikolwiek sposób wpływa na jej sytuację prawną. Wymieniona okoliczność nie skutkuje tym, że zarządzenie ingeruje w sferę praw i obowiązków strony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nie rozstrzygnięto ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. Uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).