I GSK 297/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 405/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta Kętrzyna z dnia 18 grudnia 2020 r., nr 388/2020 w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 28 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 405/23 w pkt 1 odrzucił skargę J. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta K. z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych. W pkt 2 zwrócił skarżącej 300 zł tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. J. M. (dalej: "strona", skarżąca"), wniosła skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta K. z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście K. Uzasadniając odrzucenie skargi strony na powyższe zarządzenie WSA w Olsztynie podkreślił, że nie posiada ona czynnej legitymacji procesowej do wniesienia środka odwoławczego. Sąd I instancji podkreślił, że przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.). W ocenie WSA zaskarżone zarządzenie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego, podejmowanym jednak w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Wniesiona przy tym na podstawie art. 101 u.s.g. skarga musi spełniać dwa warunki, a mianowicie: 1) skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, 2) uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości drugi ze wskazanych warunków. Jak wskazał TK w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93 (Lex nr 356387, OTK 1994, nr 2, poz. 46) działalność komunalna, tzn. działalność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wykonywana w formach publicznoprawnych, ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym mieści się w kategorii administracji publicznej. Sąd podał, że chcąc spełnić przesłankę interesu prawnego, skarżący musi wskazać własne (indywidualne) uprawnienie, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo wykazać utratę (w wyniku wydania takiego aktu) interesu prawnego, tj. żądania załatwienia jego sprawy indywidualną decyzją. Skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że przepis ten nie daje prawa wniesienia skargi w interesie publicznym, a tylko w interesie własnym (indywidualnym). Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem WSA podmiot skarżący akt w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zarządzeniem organu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Zatem nie wszystkie akty z zakresu administracji publicznej można zaskarżyć w trybie art. 101 u.s.g. Konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Przy tym nie można skarżyć się na jedynie potencjalne, hipotetyczne (jeszcze niezaktualizowane) zagrożenie dla interesu prawnego. "Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień". Sąd I instancji podkreślił, że strona w skardze nie powołuje się na naruszenie jej uprawnienia lub nałożenie obowiązku, a jedynie wskazuje na okoliczności mające potwierdzać, że posiada interes prawny. Wskazuje bowiem na fakt prowadzenia przedszkola niepublicznego w latach 2014-2019, przy czym materia uregulowana w skarżonym zarządzeniu dotyczy m.in. okresu, za jaki mają być prowadzone kontrole w niepublicznych placówkach oświatowych. Wskazane przez skarżącą okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, niebędącą sytuacją faktyczną. W ocenie WSA zaskarżone zarządzenie dotyczy powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych rozpoczętych w roku 2019 na podstawie zarządzenia nr 295/2019 z 29 października 2019 r. dotyczących prawidłowości wydatkowania środków z dotacji podmiotowych udzielonych w latach 2014-2019. Zarządzeniem tym określono skład osobowy zespołu. Ponadto w § 2 wskazano jako okres kontroli lata 2014-2019. Nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Oświaty i Spraw Społecznych. Zarządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Skarżąca nie jest adresatem tego zarządzenia. Zarządzenie jedynie powołuje zespół mający przeprowadzić czynności kontrolne we wskazanym w nim przedmiocie oraz okresie. Zatem zaskarżony akt informuje, jaki jest skład osobowy zespołu i określa w jakim przedmiocie jest on umocowany do przeprowadzenia kontroli. Nie jest zatem skierowany do skarżącej i nie reguluje jej praw i obowiązków. Tym samym nie kształtuje bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Nie pozbawia strony przysługujących jej uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji, jak również nie nakłada na nią obowiązków. Okoliczność, że skarżąca prowadziła niepubliczne przedszkole nie oznacza, że zarządzenie to w jakikolwiek sposób wpływa na jej sytuację prawną. Wymieniona okoliczność nie skutkuje tym, że zarządzenie ingeruje w sferę praw i obowiązków strony. Sąd podał, że skoro zgodnie z art. 101 u.s.g. zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinno mieć charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że kierowane jest ono do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Cecha "zewnętrzności" powodowałaby wyłączenie z zakresu spraw administracji publicznej zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy. Zarządzenie z zakresu administracji publicznej powinno także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. W zakresie zależności wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) mieszczą się przede wszystkim kwestie dotyczące tzw. władztwa organizacyjnego w aparacie administracyjnym (kierownictwa wykonawczego w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej), czyli wyróżniania ludzi, ich nagradzania i karania oraz pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, wydawania poleceń (zarządzeń, instrukcji), motywowania do wydajnej pracy, bieżącego zarządzania i oceny wyników pracy, a ponadto również kwestie dotyczące opieki i wychowania, podnoszenia kwalifikacji i kultury oraz ochrony zdrowia pracowników. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało z przywołaniem m.in. § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. wprowadzonego zarządzeniem nr 189/2019 Burmistrza Miasta K. z 23 lipca 2019 r., który stanowi, że Burmistrz kieruje Urzędem poprzez wydawanie zarządzeń i pism okólnych oraz poleceń służbowych. Z treści zarządzenia wynika, że powołano zespół do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Okoliczność, że wydane zarządzenie odnosi się – w mniejszym lub większym stopniu – do prowadzonego postępowania kontrolnego/administracyjnego nie oznacza, że jest ono samoistnym aktem z zakresu administracji publicznej. Okoliczność ta nie podważa również wewnętrznego charakteru tego aktu, nie odbiera mu cech aktu kierownictwa wewnętrznego nieadresowanego poza krąg osób podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej. Powołanie do składu komisji osób nie powoduje, że akt ten nabiera charakteru "zewnętrznego" tak długo, jak długo nie jest on źródłem praw czy obowiązków dla skarżącej. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 101 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo naruszenia przez zaskarżone zarządzenie interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że kwestionowanym zarządzenie nie tylko określono skład personalny zespołu kontrolnego lecz również adresata zarządzenia. Tym ostatnim są organy prowadzące niepubliczne placówki oświatowe w tym autor skargi kasacyjnej. Co za tym idzie kwestionowane zarządzenie jest skierowane do skarżącej i reguluje jej prawa i obowiązki. Burmistrz Miasta K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz "zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej do wniesienia w trybie art. 101 usg skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta K. w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych. Istotą tej sprawy i zaistniałego na jej gruncie sporu jest zatem kwestia, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym, aby móc zaskarżyć wymienione wyżej zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. - sformułowane w petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie wyżej przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 977/13). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 135). W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podzielić stanowisko Sądu I instancji, że strona nie posiada czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi na zarządzenie w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zaskarżone zarządzenie dotyczy powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych rozpoczętych w roku 2019 na podstawie zarządzenia nr 295/2019 z 29 października 2019 r. dotyczących prawidłowości wydatkowania środków z dotacji podmiotowych udzielonych w latach 2014-2019. Zarządzeniem tym określono skład osobowy zespołu. Ponadto w § 2 zarządzenia wskazano jako okres kontroli lata 2014-2019. Skarżąca nie jest adresatem tego zarządzenia. Zarządzenie jedynie powołuje zespół mający przeprowadzić czynności kontrolne we wskazanym w nim przedmiocie oraz okresie. Zatem zaskarżony akt informuje, jaki jest skład osobowy zespołu i określa w jakim przedmiocie jest on umocowany do przeprowadzenia kontroli. Akt ten nie jest skierowany do skarżącej i nie reguluje jej praw i obowiązków. Tym samym nie kształtuje bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Nie pozbawia strony przysługujących jej uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji, jak również nie nakłada na nią obowiązków. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie prowadziła niepubliczne przedszkole i poddana została kontroli przez ww. zespół - nie oznacza, że zarządzenie to w jakikolwiek sposób wpływa na jej sytuację prawną. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało z przywołaniem m.in. § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. wprowadzonego zarządzeniem nr 189/2019 Burmistrza Miasta K. z 23 lipca 2019 r., który stanowi, że Burmistrz kieruje Urzędem poprzez wydawanie zarządzeń i pism okólnych oraz poleceń służbowych. Z treści zarządzenia wynika, że powołano zespół do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Okoliczność, że wydane zarządzenie odnosi się – w mniejszym lub większym stopniu – do prowadzonego postępowania kontrolnego/administracyjnego nie oznacza, że jest ono samoistnym aktem z zakresu administracji publicznej. Takim jest protokół pokontrolny oraz dalsze, wydane na jego podstawie akty władcze odnoszące się do dotacji, które skarżąca kasacyjnie może kwestionować we właściwym trybie. Zaskarżony akt posiada wewnętrzny charakter. Powołanie do składu komisji osób nie powoduje, że akt ten nabiera charakteru "zewnętrznego" tak długo, jak długo nie jest on źródłem praw czy obowiązków dla skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji, a o istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Strona w skardze nie powołuje się na naruszenie jej uprawnienia lub nałożenie obowiązku, a jedynie wskazuje na okoliczności mające potwierdzać, że posiada interes prawny. Wskazuje bowiem na fakt prowadzenia przedszkola niepublicznego w latach 2014-2019, przy czym materia uregulowana w skarżonym zarządzeniu dotyczy m.in. okresu, za jaki mają być prowadzone kontrole w niepublicznych placówkach oświatowych. Nie można zgodzić z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że okoliczność, iż zespół kontrolny dokonywał czynności kontrolnych w placówce oświatowej kierowanej przez skarżącą kasacyjnie - daje jej legitymację do zaskarżenia zarządzenia w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych. W konkluzji warto też przywołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, zgodnie z którym źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca kasacyjnie wywodziła natomiast swój interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych do sądu administracyjnego z faktu, że zespół ten kontrolował również prowadzoną przez nią placówkę oświatową. W tych okolicznościach należało więc w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w przedstawionych motywach skargi nie ma związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zatem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, skoro zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).