I GSK 397/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 638/22 w sprawie ze skargi G. J. na czynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie dotacji z budżetu państwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 638/22 oddalił skargę G. J. na czynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie dotacji z budżetu państwa. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł G. J. Zaskarżając powyższy wyrok w całości wniósł na zasadzie art. 176 par. 1 pkt 3 w związku z art. 185 par 1 p.p.s.a., o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. ewentualnie na zasadzie art. 176 par. 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, na podstawie art.203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na zasadzie art.174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił. naruszeniu prawa materialne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej: ustawa o opiece) w związku z punktem B.1. i B.4 resortowego program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 ,,MALUCH+" 2021 (dalej: program) poprzez uznanie, iż oferta złożona przez skarżącego nie spełniała wymagań określonych w pkt 8.1.7' programu, a tym samym podlegała odrzuceniu na zasadach określonych w punkcie B.4. programu. WSA błędnie uznał, że oferta dotyczyła utworzenia miejsc w instytucji już funkcjonującej, podczas gdy oferta dotyczyła utworzenia nowej instytucji dysponującej 50 miejscami opieki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 2 ustawy o opiece, opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Tym samym podmioty wymienione w cytowanym przepisie uznać należy za instytucje opieki. Żłobki i kluby dziecięce zgodnie z art. 8 ustawy o opiece mogą być tworzone i prowadzane przez: 1 ) jednostki samorządu terytorialnego oraz instytucje publiczne; 2) osoby fizyczne; 3) osoby prawne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z przepisami Rozdziału 3 prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2O1B r. _ Prawo przedsiębiorców (Dz. U z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24 i 974) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Rejestr zawiera m.in. nazwę lub imię l nazwisko oraz siedzibę lub adres podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy oraz numer NlP podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy. Art. 62 o opiece dokonuje rozróżnienia pomiędzy instytucją opieki, a miejscami opieki w danej gminie. Dokonując wykładni pojęcia tworzenia miejsc w instytucji już funkcjonującej należy więc mieć na względzie, że: 1. oferta musi dotyczyć instytucji wpisanej do rejestru w dacie składania oferty, bowiem aby instytucja mogła funkcjonować w danym miejscu konieczne jest uzyskanie takiego wpisu. Zgodnie bowiem z art. 30a ustawy o opiece podmiot może rozpocząć działalność po dokonaniu wpisu do rejestru lub po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku 2. musi dojść do zwiększenia miejsc w instytucji już funkcjonującej. Każdy żłobek |lub klub dziecięcy wpisany do rejestru należy uznać za odrębną instytucję opieki. W niniejszej sprawie oferta została złożona przez Skrzącego tj. osobę fizyczną prowadzącą jednoosobową działalność gospodarczą, podczas gdy pod adresem [...]nr [...] w K. funkcjonowała instytucja utworzona i prowadzona przez osobę prawną. Skarżący składając ofertę działał w imieniu własnym nie zaś w imieniu spółki. By skarżący mógł rozpocząć działalność pod adresem [...] nr [...] w K. koniecznym byłoby: 1. wykreślenie z rejestru instytucji prowadzonej tam przez K. O. Sp. z o.o. 2. uzyskanie wpisu do rejestru przez Skrzącego nowej instytucji. Tym Samym nie sposób uznać, aby miejsca opieki były tworzone w instytucji już funkcjonującej. Skarżący złożył ofertę na utworzenie miejsc opieki w instytucji, która posiadałaby odrębny wpis w re1estrze od instytucji już funkcjonującej pod adresem [...] nr [...] w K. lnstytuc.1a, które1 dotyczyła oferta byłaby również prowadzona przez odrębny podmiot tj. przez G. J. prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą, nie zaś przez K. Sp. z o.o. w K. W ocenie skarżącego, zarówno organ jak i WSA, błędnie utożsamiły miejsca opieki z instytucją. Skarżący złożył bowiem ofertę na utworzenie oraz funkcjonowanie 50 miejsc opieki w instytucji, która dopiero miała zostać utworzona (po uzyskaniu wpisu) nie zaś w dotychczas funkcjonującej instytucji Tym samym w niniejszym stanie faktycznym nie mógł mieć zastosowania pkt 8.1 .7. programu. Co więcej - w niniejszej sprawie nie można mówić również o tożsamości Beneficjenta, bowiem oferta składana była przez podmiot dotychczas nieprowadzący instytucji opieki pod adresem [...] nr [...] w K. Zgodnie z pkt 8 4 programu oferty lub załączniki do ofert, które zostały złożone po terminie, nie spełniają wymogów określonych w Programie pozostaną bez rozpatrzenia, natomiast oferty lub załączniki do ofert które nie zostały skorygowane, uzupełnione lub w stosunku do których nie zostały złożone wy.1aśnienia w terminie iw sposób określony przez wojewodę, Zostaną odrzucone. Brak było więc podstaw do odrzucenia oferty, albowiem oferta spełniała wszystkie wymienione w pkt 8.1 programu wymagania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Biorąc pod uwagę treść z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które to w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17). Z powyższych wskazań wynika, że niezbędnym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W świetle przedstawionych uwag należy uznać, że sporządzona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbois. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Niniejsza skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów materialnego wskazując, że doszło do błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania art.62 ustawy o opiece nad dziećmi. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje natomiast dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Niniejsza skarga kasacyjna takich wymogów nie spełnia. Jednocześnie co należy podkreślić, skarżący kasacyjnie tak stawiając zarzut w zasadzie dąży do uzyskania podważenia ustalonego i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Albowiem kwestionuje przyjęte ustalenia, że miało dojść do tworzenia miejsc opieki w instytucji już funkcjonującej a nie utworzenia nowej instytucji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.