I GSK 392/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji I. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 841/22 w sprawie ze skargi Fundacji I. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.4110.8.2022 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 841/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Fundacji I. z siedzibą w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 5 maja 2022 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na fundację wystawiony został administracyjny tytuł wykonawczy o numerze ZD/1/2021 z 25 listopada 2021 r. obejmujący jej zaległość z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Egzekucję administracyjną na podstawie powyższego tytułu wykonawczego wobec zobowiązanej organ egzekucyjny - Gmina Miasto Częstochowa- wszczął w oparciu o art. 26 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.", poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej stanowiącej dotację. Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanej nastąpiło 17 grudnia 2021 r. 16 grudnia 2021 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank, tj. u Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone zobowiązanej 31 grudnia 2021 r. 7 stycznia 2022 r. zobowiązana w trybie art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wniosła skargę na powyższą czynność egzekucyjną wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz podjęcie tej czynności z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowane zajęcie stanowi dla zobowiązanego środek zbyt dolegliwy, ponieważ zagraża jego płynności finansowej poprzez pozbawienie w sposób świadomy i celowy środków koniecznych dla dalszego prowadzenia działalności oświatowej, co w efekcie może doprowadzić do likwidacji prowadzonej działalności, a jednocześnie jego zastosowanie rzutuje na dobre imię zobowiązanej, co może doprowadzić do likwidacji szkół "C.". Postanowieniem z 21 lutego 2022 r. Gmina Miasto Częstochowa oddaliła powyższą skargę i odmówiła umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wskazał, że zawiadomienie o zajęciu dokonanym 16 grudnia 2021 r. zostało doręczone stronie 31 grudnia 2021 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie nie zrealizował powyższego zajęcia, a 31 grudnia 2021 r. organ egzekucyjny uchylił zajęcie z 16 grudnia 2021 r. w związku z całkowitym wyegzekwowaniem zaległości z innego środka egzekucyjnego. W tej sytuacji zdaniem organu egzekucyjnego, wniesienie przez zobowiązaną skargi na przedmiotowe zajęcie w oparciu o przesłankę zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bez wykazania tej uciążliwości popartego materiałem dowodowym, jak również wniesienie tej skargi po uchyleniu zajęcia, jest całkowicie bezzasadne. Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny powołując się na art. 19 § 2 u.p.e.a. wyjaśnił, że Prezydent Miasta Częstochowy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnej, dla których ustalania lub określania i pobierania jest on właściwy. Przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki. Prezydent Miasta Częstochowy jest zatem organem uprawnionym do określenia wysokości wypłaconych dotacji z budżetu Gminy Miasta Częstochowy oraz żądania ich zwrotu. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z tych decyzji jest Prezydent Miasta Częstochowy. Powyższe oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym właściwość rzeczowa organu egzekucyjnego została określona prawidłowo. Postanowieniem z 5 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu egzekucyjnego, że skarga wniesiona w tej sprawie w sytuacji gdy zajęcie nie zostało zrealizowane przez dłużnika zajętej wierzytelności i uchylone przed złożeniem skargi przez zobowiązaną jest bezzasadna. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 841/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę fundacji na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wyjaśnił, że badanie skargi na czynność egzekucyjną w oparciu o przesłankę zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego było bezzasadne, gdyż zajęcie zostało przed wniesieniem skargi na czynność egzekucyjną uchylone. WSA podkreślił, że uchylenie czynności egzekucyjnej przed wpływem do organu egzekucyjnego skargi na czynność egzekucyjną nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę wszczęcia wywołanego nią postępowania. W ocenie sądu I instancji organ egzekucyjny zasadnie wskazał, że zobowiązany nie poparł podnoszonej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, materiałem dowodowym. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zobowiązany powołując się na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, winien wskazać inny środek egzekucyjny, mniej uciążliwy, który jednocześnie umożliwiałby skuteczną egzekucję. Tymczasem zobowiązany w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 54 § 1 u.p.e.a. Odnosząc do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, WSA podkreślił, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. nie ulega wątpliwości, że organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym jest - co do zasady - naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz miasta stołecznego Warszawy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz miasta stołecznego Warszawy. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy. W niniejszej sprawie podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą prawną zwrotu dotacji przez jej beneficjenta jest zatem decyzja administracyjna wydana przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.). Jest do decyzja określająca zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a przepisy art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną organów do wydania takiej decyzji. Zatem uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta, dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej są niezasadne. W skardze kasacyjnej Fundacja I. w C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia postanowienia SKO w skutek naruszenia: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą praworządności; b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie spawy nierzetelnie i jednostronnie, z pominięciem stanowiska skarżącej oraz poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia badanej spawy; c) art. 7a k.p.a. w z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego sprzecznie z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; d) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; e) art. 11, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie w treści zaskarżonego postanowienia:- wyczerpującego i przekonywującego wskazania przyczyn nieuwzględnienia argumentów podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Częstochowy, dotyczących wydania tego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, tj. przyczyn, które pozwoliłyby zrozumieć skarżącej tok rozumowania SKO, które odniosło się w zaskarżonym postanowieniu do kwestii związanych z posiadaniem przez podmiot żądający egzekucji statusu wierzyciela, tym samym pojawiła się wątpliwość, dlaczego skarżąca jest w istocie zobowiązana do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem właściwości rzeczowej i dlaczego reguła określona w art. 19 § 2 u.p.e.a. wykluczająca właściwość rzeczową Prezydenta Częstochowy, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej organ całkowicie zignorował wskazanie przez nią tezy orzecznictwa sądowego NSA oraz art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, tymczasem w sytuacji gdy SKO nie zgadzało się z wykładnią poczynioną przez skarżącą i zaprezentowanymi przez nią poglądami judykatury, powinno uzasadnić dlaczego odmówiło słuszności jej stanowisku, które w jej ocenie należy uznać za reprezentatywne w jej sprawie; - brak odniesienia się do zarzutu skarżącej, że w postanowieniu organu I instancji Prezydent nie poruszył kwestii właściwości rzeczowej, choć SKO – jako organ odwoławczy – powinno było tego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonać; f) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Częstochowy, mimo że organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie pierwszoinstancyjne uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego postanowienia SKO oraz postanowienia organu I instancji, które to rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 6 § 1, art. 29 § 1, art. 45 § 1 oraz art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. z uwagi na bezpodstawne wszczęcie, prowadzenie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego; 3. naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku poprzez: - nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się brakiem wyjaśnienia przesłanek wydanego orzeczenia i nieuwzględnienie bądź błędną ocenę części dowodów znajdujących się w aktach sprawy, która doprowadziła sąd I instancji do sformułowania chybionego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do uznania czynności egzekucyjnej Prezydenta Częstochowy za niezgodne z prawem; - niewystarczające wyjaśnienie, z jakich powodów przywołane przez skarżącą w skardze argumenty nie zostały uwzględnione przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy; - lakoniczne, częstokroć kilkuzdaniowe odniesienie się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów skargi oraz formułowanie twierdzeń w sposób ogólnikowy, uniemożliwiając tym samym NSA dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia; - powielenie argumentacji zawartej w wadliwych postanowieniach organów obu instancji w zakresie rzekomego zbadania przez organ właściwości rzeczowej z urzędu oraz rzekomej nieuciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Prezydent Częstochowy był organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji wobec Fundacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że począwszy od 1 stycznia 1997 r., do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy, przeszły - jako zadania własne – zadania i odpowiadające im kompetencje należące do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania, tymczasem dotacja oświatowa przekazywana przez gminę, nie stanowi podatków ani opłat, po drugie nie jest ustalana, lecz wynika wyłącznie z ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, natomiast sam obowiązek zwrotu dotacji, w przypadku jej wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem, powstaje z mocy prawa, tj. na podstawie art. 252 u.f.p.; 5. w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 19 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, podczas gdy Prezydent Częstochowy nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji dotyczącej zwrotu dotacji o światowej; 6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy została zainicjowana i przeprowadzona zgodnie z przepisami dotyczącymi właściwości rzeczowej organów i nie mieści się w przesłance, o której mowa w art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; 7. w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie art. 54 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 § 2 u.p.e.a., z uwagi na uznanie skargi Fundacji za niezasadną podczas, gdy zaskarżona przez Fundację czynność egzekucyjna Prezydenta Częstochowy dokonana została z naruszeniem u.p.e.a.; 8. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy nie zawiera cech uciążliwości; 9. w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie art.54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na uznanie skargi skarżącej za niezasadną podczas, gdy zaskarżona czynność egzekucyjna Prezydenta Częstochowy stanowiła zbyt uciążliwy środek egzekucyjny; 10. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie należało uchylić z powodu naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 6 § 1 u.p.e.a., art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a., art. 19 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 ust. 4.ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, art. 54 § 1 i § 2 u.p.e.a.; przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem działanie zgodne z ww. przepisami prawa nie doprowadziłoby do wydania wobec strony skarżącej wadliwych rozstrzygnięć organów w sprawie dotyczącej zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm blankietowych, regulujących jedynie przyjęty przez sąd wojewódzki kierunek rozstrzygnięcia. W sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części art. 151 p.p.s.a., obliguje sąd do jej oddalenia w odpowiednim zakresie; zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi w całości albo w części, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie w omawianym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest o tyle nieprawidłowe, że każdy z tych przepisów może stanowić podstawę przeciwstawnych rozstrzygnięć. Jest oczywiste, iż sąd I instancji wybrał rozstrzygnięcie oparte o treść drugiego przepisu, a zatem nie mógł jednocześnie naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Gdyby w praktyce taka sytuacja jednak wystąpiła, to winno znaleźć należyte uzasadnienie w motywach skargi kasacyjnej, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Nie zasługiwały na uwzględnienia także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawarte w podpunktach a)-f) omawianego zarzutu. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skarga kasacyjna ani w treści zarzutów kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu nie zawiera żadnej argumentacji, wykazującej wpływ zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem nie wykazuje, że gdyby do zarzucanych naruszeń nie doszło to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Z tego to już powodu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał w czym upatruje naruszenia zasady praworządności art. 6 k.p.a., zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony art. 7a § 1 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa art. 8 k.p.a. Regulacje te są na tyle ogólne, że zarzut ich naruszenia wymagał pogłębionego uzasadnienia w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tymczasem autor skargi kasacyjnej ich naruszenia upatruje w tym, że SKO "w uzasadnieniu skarżonego postanowienia bezrefleksyjnie powtórzyło stanowisko organu I instancji". Z kolei w oparciu o zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a strona skarżąca kwestionuje stan sprawy ustalony przez organy, a przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania. Analizując treść motywów skargi kasacyjnej wypada dostrzec, że nie pojawia się tam problematyka naruszenia treści wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych odpowiednio w postepowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 u.p.e.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakie to okoliczności faktyczne sprawy lub jakie dowody zostały pominięte lub błędnie ocenione przez organ, czego nie dostrzegł sąd I instancji. A zatem zarzut powyższy jest całkowicie gołosłowny. Naruszenie art. 11, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w ocenie autora skargi kasacyjnej ma być konsekwencją naruszenia przepisów o właściwości organu egzekucyjnego wadliwie zaakceptowanej przez sąd I instancji. W uzasadnieniu powyższego zarzutu poprzestano na ogólnikowym odwołaniu się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz przepisów art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., które jednak nie mogą być przedmiotem rozważań NSA, gdyż obrazy tych przepisów nie wskazano w zarzucie. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z zaakceptowanym przez WSA stanowiskiem organów, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ właściwy nie świadczy o zasadności powyższego zarzutu. Jak trafnie bowiem przyjął WSA nawet zbyt lakoniczne w ocenie strony skarżącej odniesienie się do podniesionych w jej zażaleniu zarzutów przez organ II instancji nie stanowiło uchybienia o istotnym znaczeniu wobec prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 138 § 1 w z art. 144 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. określa różne sposoby zakończenia postępowania odwoławczego przewidziane w podpunktach 1-3 tej normy prawnej. W przypadku gdy dany przepis zawiera dalsze jednostki redakcyjne kasator winien precyzyjnie wskazać, którego dokładnie przepisu zarzut dotyczy. Takiej precyzji w sformułowaniu powyższego zarzutu zabrakło. Tymczasem, jak to zostało wskazane na wstępie rozważań w sprawie niniejszej, z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienia. Sąd II instancji – jak wyżej wspomniano – nie może modyfikować stawianych zarzutów kasacyjnych i dlatego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Za trafny nie mógł także być uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia omawianego przepisu wskazuje na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w uzasadnieniu zarzutu próżno jednak szukać jakie to okoliczności stanu faktycznego zostały wadliwie ustalone lub zaakceptowane przez sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło oceny prawnej wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów, zauważyć należy, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, wystarczy, że sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesie się do przedstawionej argumentacji stron w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie twierdzenie kasatora o braku merytorycznego odniesienia się przez sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów o właściwości rzeczowej nie jest oparte na prawdzie. W kontrolowanym wyroku WSA obszernie odniósł się do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu wykaszając na jego niezasadność. Powyższe świadczy o nietrafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niezasadny uznać należało także ostatni z zarzutów naruszenia prawa procesowego zawarty w punkcie 10 skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia powołanych w nim in gremio przepisów: art. 6 § 1 u.p.e.a., art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a., art. 19 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 ust. 4.ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, art. 54 § 1 i § 2 u.p.e.a nie został bowiem zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uzasadniony. Przechodząc do oceny zawartych w punktach 4-7 skargi kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że uwzględnienie istoty problemu prawnego w nich zawartego a dotyczącego właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego oraz komplementarny charakter postawionych zarzutów kasacyjnych, uzasadniał ich łączne rozpoznanie. Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne, są czynności zdefiniowane w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest uniwersalnym środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną (art. 54 § 1 u.p.e.a.) nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. W postępowaniu tym dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1542/21 dostępny w CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy wreszcie skargę do sądu powszechnego (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 778/13; z 5 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 746/21dosępne w CBOSA). Należy wskazać, że zgodnie z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi może być dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Należy wyjaśnić, że dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy może polegać na podjęciu przez organ egzekucyjny czynności niedopuszczalnej przez ustawę, jak i podjęciu czynności, która co prawda jest dopuszczalna, ale sposób jej podjęcia narusza przepisy ustawy. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że podjęte wobec skarżącej czynności w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej tj. wierzytelności z tytułu zwrotu podatku dochodowego, Vat oraz innych wzajemnych rozliczeń u Naczelnika I Urzędu Skarbowego w Częstochowie, mieści się w pojęciu czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. i stanowi dopuszczalny środek egzekucyjny, o którym mowa w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Procedura podejmowania tej czynności została opisana w art. 89 u.p.e.a. jednak zarzuty strony formułowane w toku postępowania nie dotyczyły naruszenia wymogów wynikających z tego przepisu. W toku postępowania strona reprezentowała stanowisko zgodnie z którym do naruszenia ustawy doszło w skutek dokonania czynności przez organ niewłaściwy rzeczowo w sprawie. Zdaniem NSA zarzut dotyczącego braku właściwości organu egzekucyjnego uznać należy za chybiony. Zgodnie z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. W świetle art. 19 § 1 u.p.e.a., organem uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczania takich należności jest naczelnik urzędu skarbowego. W art. 19 § 2 u.p.e.a. sformułowano wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie z treścią ostatniego z powołanych przepisów, właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz miasta stołecznego Warszawy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli takich, co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy. A zatem art. 19 § 2 u.p.e.a. przewiduje, że organ gminy uzyskuje status organu egzekucyjnego, jeżeli posiadał właściwość rzeczową do ustalania lub określania wysokości i pobierania podlegających egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W rozstrzyganej sprawie postepowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy o numerze ZD/1/2021 z 25 listopada 2021 r. obejmowalo zaległość skarżącej fundacji z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawę wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego stanowiły dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z 18 sierpnia 2021 r. określające skarżącej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. A zatem dochodzona od strony skarżącej należność była niewątpliwie należnością pieniężną. W myśl art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie z art. 60 u.f.p. kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegające zwrotowi są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym stanowiące dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 66 u.f.p. do egzekucji należności, o których mowa w art. 60, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem właściwość rzeczową organu egzekucyjnego w tej sprawie należało ustalić w oparciu o art. 19 u.p.e.a. Zobowiązanie do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania jej nienależnie albo w nadmiernej wysokości. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.f.p. przez właściwy organ, którym zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 4 u.f.p. w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Skarżący kasacyjnie trafnie wywodzi, że wynikający z art. 252 u.f.p. obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa pomija jednak, że podlega on określeniu w decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza prezydenta miasta. Skoro organem egzekucyjnym wskazanym w art. 19 § 2 u.p.e.a. jest właściwy organ gminy o statusie miasta posiadający właściwość rzeczową do ustalania lub określania wysokości i pobierania podlegających egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a w kontrolowanej sprawie wysokość zobowiązania zwrotowego skarżącej została określona w decyzjach Prezydenta Miasta Częstochowy z 18 sierpnia 2021 r to nie budzi wątpliwości, że organy prawidłowo w oparciu o art. 19 § 2 u.p.e.a. ustaliły swoją właściwość rzeczową w sprawie, zaś powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych nie miał w sprawie zastosowania. Tym samy stanowisko skarżącej, że reguła określono w art. 19 §2 u.p.e.a. wykluczała właściwość Prezydenta Częstochowy jest chybione. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty zwarte w punktach 8 i 9 skargi kasacyjnej. W punkcie 8 ocenianego środka zaskarżenia kasator zarzucił sądowi I instancji błędną wykładnię art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. polegającą na przyjęciu że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy nie zawiera cech uciążliwości. Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonego przepisu skarżąca winna wykazać na czym polega jego błędne rozumienie przez sąd I instancji i jaka jej zadaniem powinna być jego prawidłowa wykładnia. Podkreślić należy, że nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni, gdy z uzasadnienia takiego zarzutu wynika że skarżący w rzeczywistości kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego. "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego." (por. np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., I OSK 74/23 LEX nr 3738711; czy z 7 czerwca 2024 r., I OSK 1313/23 LEX nr 3853814). Z kolei uzasadnienie zawartego w punkcie 9 skargi kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. odwołuje się do okoliczności związanych z zajęciem rachunku bankowego skarżącej, gdy tymczasem w kontrolowanej sprawie zaskarżona czynność polegała na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej tj. wierzytelności z tytułu zwrotu podatków, co siłą rzeczy przesądza o niezasadności powyższego zarzutu. O tym, czy środek egzekucyjny jest "zbyt" uciążliwy decydują okoliczności konkretnej sprawy. Na gruncie badanej sprawy należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że w sprawie przesłanka ta nie zachodziła. Przede wszystkim słusznie WSA podniósł, że formułując ten zarzut skarżąca nie ujawniła żadnego innego składnika majątku, z którego organ egzekucyjny mógłby przeprowadzić skuteczną egzekucję. Nadto środek ten nie został zrealizowany i po zaledwie kilku dniach od jego zastosowania został uchylony, w sprawie nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek uciążliwości dla skarżącej związanej z jego zastosowaniem. Wobec tego, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.