I GSK 391/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. I. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 840/22 w sprawie ze skargi F. I. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz F. I. w S. 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 października 2022 r., I SA/Gl 840/22 oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca, Fundacja) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 5 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Wobec Fundacji wystawiony został administracyjny tytuł wykonawczy 25 listopada 2021 r. o numerze [...] obejmujący zaległość z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zobowiązany nie skorzystał z prawa do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, natomiast wniósł w trybie art. 54 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: upea), skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego Gminy Miasta Częstochowy, ze względu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. W piśmie z 7 stycznia 2022 r. uzupełniającym skargę na czynność egzekucyjną, wniesiono zarzut naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny Gminy Miasta Częstochowy postanowieniem z 10 lutego 2022 r. oddalił powyższą skargę zobowiązanego na czynność egzekucyjną, to jest zajęcie innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z tytułu dotacji, odmówił uchylenia zaskarżonej czynności egzekucyjnej oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Po wniesieniu zażalenia organ II instancji utrzymał w mocy wyżej wymienione postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił zastosowanie art. 54 upea. oraz art. 33 upea. WSA w Gliwicach rozpoznając skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu wyrokiem z 24 października 2022 r., I SA/Gl 840/22 oddalił skargę Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 5 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Egzekucję administracyjną wobec Fundacji organ egzekucyjny wszczął w oparciu o art. 26 § 5 pkt 2 upea, poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego stanowiącej dotację. WSA wyjaśnił, że w związku ze zmianą organu prowadzącego szkoły: [...], nastąpiła zmiana organu uprawnionego do otrzymania dotacji udzielonej przez Prezydenta Miasta Częstochowy. W następstwie powyższego zawiadomienie o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z tytułu dotacji, nie mogło być zrealizowane. Gmina Miasto Częstochowa uprawniona do realizacji przedmiotowego zajęcia nie uznała przedmiotowego zajęcia z uwagi na to, że zobowiązany na dzień dokonania zajęcia nie był uprawniony do otrzymania dotacji udzielanej przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Zatem w sytuacji gdy nie doszło do realizacji zajęcia, bezpodstawne było dokonywanie oceny kwestii uciążliwości środka egzekucyjnego i przytoczył treść art. 7 § 2 upea. Tym samym badanie skargi na czynność egzekucyjną w oparciu o przesłankę zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego było bezzasadne, gdyż zobowiązanemu na dzień dokonania przedmiotowego zajęcia, nie przysługiwała wierzytelność z tytułu dotacji i z tego powodu zajęcie wierzytelności z tytułu dotacji nie zostało uznane i nie zostało zrealizowane przez dłużnika zajętej wierzytelności. WSA odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej wyjaśnił, że nie są one zasadne, bowiem w sprawie podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu I instancji uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta, dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej nie są zasadne. W ocenie WSA organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów k.p.a. Organy działając na podstawie przepisów prawa, dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Ponadto zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji zawierają konieczne elementy wynikające z art. 124 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") jak i spełniają wymagania w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z § 2 tego przepisu. [...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wnoszę o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a"). W każdym przypadku wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 1. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia postanowienia SKO w skutek naruszenia przez Kolegium: a) art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 upea w administracji poprzez działanie sprzeczne z zasadą praworządności; b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez rozpoznanie sprawy nierzetelnie i jednostronnie, z pominięciem stanowiska Skarżącej oraz poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia badanej sprawy; c) art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego sprzecznie z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Strony; d) art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; e) art. 11, art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 126 w związku z art 107 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez zaniechanie w treści skarżonego postanowienia: wyczerpującego i przekonywującego wskazania przyczyn nieuwzględnienia argumentów podnoszonych przez Skarżącą w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Częstochowy, dotyczących wydania tego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, to jest przyczyn, które pozwoliłyby zrozumieć Skarżącej tok rozumowania SKO, które odniosło się w skarżonym postanowieniu do kwestii związanych z posiadaniem przez podmiot żądający egzekucji statusu wierzyciela, tym samym pojawia się wątpliwość, dlaczego Skarżąca jest w istocie zobowiązana do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem właściwości rzeczowej i dlaczego reguła określona w art. 19 § 2 upea, wykluczająca właściwość rzeczową Prezydenta Częstochowy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Skarżącej Organ całkowicie zignorował wskazane przez nią tezy orzecznictwa sądowego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz art. 2 ust. 4 "ustawy z 24 listopada 2995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych", tymczasem w sytuacji, gdy SKO się z wykładnią poczynioną przez Skarżącą i zaprezentowanymi przez nią poglądami judykatury nie zgadzało, to powinno uzasadnić, dlaczego odmówiło słuszności takiego stanowiska, które w ocenie Strony należy uznać za reprezentatywne w jej sprawie, - brak odniesienia się do zarzutu Fundacji w złożonym zażaleniu na postanowienia Organu pierwszej instancji, że Prezydent w tymże postanowieniu w ogóle nie poruszył kwestii właściwości rzeczowej, choć SKO - jako Organ odwoławczy - powinien był tego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dokonać; f) art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Częstochowy, mimo że Organ drugiej instancji powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie pierwszo instancyjne uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 54 § 1 i § 2 upea, poprzez nieuwzględnienie skargi Fundacji i pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego postanowienia SKO oraz postanowienia pierwszo instancyjnego, które to rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 6 § 1, art. 29 § 1, art. 45 § 1 oraz art. 59 § 1 pkt 1 upea z uwagi na bezpodstawne wszczęcie, prowadzenie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego; 3. naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające dokonanie prawidłowej kontroli skarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji poprzez: - nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się brakiem wyjaśnienia przesłanek wydanego orzeczenia i nieuwzględnienie bądź błędną ocenę części dowodów znajdujących się w aktach sprawy, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do sformułowania chybionego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do uznania czynności egzekucyjnej Prezydenta Częstochowy za niezgodne z prawem, niewystarczające wyjaśnienie, z jakich powodów przywołane przez Fundację w skardze argumenty nie zostały uwzględnione przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, - lakoniczne, częstokroć kilkuzdaniowe odniesienie się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów skargi oraz formułowanie twierdzeń w sposób ogólnikowy, uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, - powielenie argumentacji zawartej w wadliwych postanowieniach Organów obu instancji, w zakresie rzekomego zbadania przez Organy właściwości rzeczowej z urzędu oraz rzekomej nieuciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego; 4. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 § 2 upea w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Prezydent Częstochowy był organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji wobec Fundacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r., do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy, przeszły - jako zadania własne - zadania i odpowiadające im kompetencja należące do urzędów skarbowych, określone w art. 19 upea, w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania, tymczasem dotacja oświatowa przekazywana przez gminę nie stanowi podatków ani opłat, po drugie nie jest ustalana, lecz wynika wyłącznie z ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych12 (dotacja udzielona została w trybie art. 26 ust. 2 tej ustawy] - natomiast sam obowiązek zwrotu dotacji, w przypadku jej wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem, powstaje z mocy prawa, to jest na podstawie art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, 5. w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 19 § 2 upea w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, podczas gdy Prezydent Częstochowy nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej; 6. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 54 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 § 2 upea poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy została zainicjowana i przeprowadzona zgodnie z przepisami dotyczącymi właściwości rzeczowej organów i nie mieści się w przesłance, o której mowa w art. 54 § 1 pkt 1 upea, 7. w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie art. 54 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 § 2 upea, z uwagi na uznanie skargi Fundacji za niezasadną podczas, gdy zaskarżona przez Fundację czynność egzekucyjna Prezydenta Częstochowy dokonana została z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 8. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 54 § 1 pkt 2 upea, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy nie zawiera cech uciążliwości, 9. w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie art. 54 § 1 pkt 2 upea, z uwagi na uznanie skargi Fundacji za niezasadną podczas, gdy zaskarżona przez Fundację czynność egzekucyjna Prezydenta Częstochowy stanowiła zbyt uciążliwy środek egzekucyjny; 10. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji w sytuacji, gdy skarżone postanowienie należało uchylić z powodu naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 6 § 1 upea, art. 8 § 1 pkt 15 upea, art. 19 § 2 upea w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, art. 54 § 1 i § 2 upea; przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem działanie zgodne z wyżej wymienionymi przepisami prawa nie doprowadziłoby do wydania wobec Strony wadliwych rozstrzygnięć Organów w sprawie dotyczącej zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Za podstawę wyroku z 24 października 2022 r., I SA/Gl 840/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął stan faktyczny ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Wobec fundacji wystawiony został administracyjny tytuł wykonawczy o numerze [...] z 25 listopada 2021 r. obejmujący zaległość z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Egzekucję administracyjną wobec zobowiązanego, na podstawie administracyjnego tytułu wykonawczego nr [...] organ egzekucyjny wszczął w oparciu o art. 26 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: upea), poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego stanowiącej dotację. Zobowiązany wniósł w trybie art. 54 § 1 pkt 2 upea skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego Gminy Miasta Częstochowy, ze względu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. Postanowieniem z 10 lutego 2022 r. organ egzekucyjny Prezydent Miasta Częstochowy oddalił skargę zobowiązanego na czynność egzekucyjną. Postanowieniem z 5 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął: "Z akt sprawy jednocześnie wynika, że w związku ze zmianą organu prowadzącego szkoły: [...], nastąpiła zmiana organu uprawnionego do otrzymania dotacji udzielonej przez Prezydenta Miasta Częstochowy. W następstwie powyższego zawiadomienie o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z tytułu dotacji, nie mogło być zrealizowane. Gmina Miasto Częstochowa uprawniona do realizacji przedmiotowego zajęcia nie uznała przedmiotowego zajęcia z uwagi na to, że zobowiązany na dzień dokonania zajęcia nie był uprawniony do otrzymania dotacji udzielanej przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Zatem w sytuacji gdy nie doszło do realizacji zajęcia, bezpodstawne było dokonywanie oceny kwestii uciążliwości środka egzekucyjnego." Organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 upea). Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2) upea), a nie z chwilą doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego dłużnikowi zajętej wierzytelności, ponieważ wierzytelność taka nie istniała, a adresat zawiadomienia nie był dłużnikiem. Zobowiązany wniósł skargę na tę czynność, jako na czynność egzekucyjną na podstawie art. 54 § 1 pkt 2) upea: Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną. Podstawą skargi jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: oddala skargę na czynność egzekucyjną; uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną (...). Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. Postanowieniem z 10 lutego 2022 r. organ egzekucyjny Prezydent Miasta Częstochowy oddalił skargę zobowiązanego na czynność egzekucyjną. Postanowieniem z 5 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Podstawą prawną postanowienia ostatecznego jest art. 54 § 4 pkt 1) upea: Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym oddala skargę na czynność egzekucyjną. Prezydent Miasta Częstochowy ustalił, że zajęciu egzekucyjnemu została poddana wierzytelność pieniężna z tytułu dotacji udzielanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Miasto Częstochowę w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wierzytelność z tytułu dotacji została zajęta zawiadomieniem o zajęciu z 26 listopada 2021 r. Dłużnik zajętej wierzytelności nie mógł jednak wykonać obowiązku wynikającego z art. 89 § 1 upea, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Zobowiązany (Fundacja Impare w Częstochowie) na dzień dokonania zajęcia nie był bowiem uprawniony do otrzymania dotacji udzielanej przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Na gruncie art. 54 § 1 pkt 2) upea oznacza to, że skoro nie zastosowano środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych w postaci egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych zobowiązanego, z powodu nieistnienia takiej wierzytelności oraz dłużnika, to tym samym, brak jest przesłanki zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Czynnością egzekucyjną jest każde działanie organu egzekucyjnego podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, nawet jeżeli to działanie nie jest skierowane bezpośrednio do zobowiązanego. Pod pojęciem czynność egzekucyjna kryje się zarówno czynność o charakterze prawnym podejmowana wyłącznie przez organ egzekucyjny, jak i czynność o charakterze faktycznym dokonywana przez egzekutora, to jest pracownika obsługującego organ egzekucyjny uprawnionego do dokonywania czynności egzekucyjnych. Od czynności egzekucyjnych o charakterze faktycznym należy odróżnić ogół czynności postępowania egzekucyjnego dokonywanych nie tylko przez organ egzekucyjny i niemających charakteru wykonawczego (R. Hauser, Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2018, s. 21). Środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych to, między innymi egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych. Termin wierzytelność wywodzi się z prawa cywilnego i oznacza prawo wierzyciela do żądania od dłużnika spełnienia określonego świadczenia. Świadczenie to może mieć różny charakter, jednakże z punktu widzenia postępowania egzekucyjnego w administracji istotne jest to, aby świadczenie to mogło być przedmiotem zajęcia egzekucyjnego. Ponieważ zajęciu w toku postępowania egzekucyjnego mogą podlegać wyłącznie rzeczy oraz prawa majątkowe, dlatego przez dłużnika zajętej wierzytelności należy rozumieć każdy podmiot, na którym ciąży prawna powinność świadczenia zobowiązanemu polegającego na wydaniu rzeczy lub przekazaniu pieniędzy albo prawa majątkowego. Dłużnik zajętej wierzytelności to dłużnik zobowiązanego, jak również bank, pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne podmioty realizujące, na wezwanie organu egzekucyjnego, zajęcie wierzytelności lub innego prawa majątkowego zobowiązanego. Dłużnikiem zajętej wierzytelności jest każdy, kto jest zobligowany wobec zobowiązanego do spełnienia określonego świadczenia. Zgodnie z art. 89 § 1 upea, organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej (...) przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych następuje wówczas, kiedy obiektywnie istnieje wierzytelność oraz dłużnik zobowiązanego. Tylko w takiej sytuacji prawnej i faktycznej, dłużnik zajętej wierzytelności może wykonać ustawowy obowiązek nieuiszczania zobowiązanemu należnej od niego kwoty egzekwowanej należności wraz z odsetkami. Przesłanie do innej osoby niż dłużnik zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego, kiedy ta wierzytelność faktycznie nie istnieje, jest jedynie czynnością o charakterze faktycznym, a nie czynnością egzekucyjną, przez którą organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 54 § 1 upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Jeśli organ egzekucyjny nie dokonał czynności egzekucyjnej, tylko czynność faktyczną, to brak jest przedmiotu postępowania skargowego. Według art. 54 § 2 upea, skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Wniesienie skargi na czynność, która czynnością egzekucyjną nie jest nie może być skuteczne. W takiej sytuacji z mocy art. 18 upea - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 § 1c upea: Organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Organy administracji publicznej błędnie przyjęły, a także wojewódzki sąd administracyjny, że zobowiązany 22 grudnia 2021 r. wniósł skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej oraz, że skarga zobowiązanego wszczęła postępowanie w tym przedmiocie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ trafny jest zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 kpa (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), który wyraża zasadę praworządności. Natomiast, art. 7 Konstytucji RP wyraża zasadę legalizmu, której celem jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny, wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK – K 35/08). Niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą państwa wobec obywatela (art. 77 ust. 1 Konstytucji) i jest to podstawowa instytucjonalna gwarancja zasady legalizmu (zob. TK – SK 14/05). Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Sędziowie mogą w procesie orzekania pomijać niekonstytucyjne akty podustawowe, a w razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mogą wystąpić z pytaniem prawnym o kontrolę jej konstytucyjności do Trybunału Konstytucyjnego. Pominięcie zapisów obowiązującej ustawy przez sąd administracyjny w procesie orzekania narusza zasadę legalizmu (praworządności) oraz funkcję kontrolną sądów administracyjnych określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (pusa), sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Przepisy te Naczelny Sąd Administracyjny stosuje, kiedy uwzględni skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ustali, że zachodzi przyczyna nieważności określona w art. 156 kpa, to stwierdza nieważność decyzji nawet wtedy, kiedy jest to orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Według art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2) kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli sąd administracyjny uwzględniając skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2) kpa, to stwierdza jej nieważność od chwili wydania. Ustalenie, że postępowanie administracyjne nie toczyło się, ponieważ nie zostało skutecznie wszczęte oznacza, że decyzja została wydana poza postępowaniem administracyjny, przez co nie jest decyzją administracyjną w ustawowym znaczeniu. Tego braku sprawy administracyjnej nie konwaliduje skuteczne wniesienie skargi na decyzję ostateczną wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. nie konwaliduje braku wszczęcia sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 października 2022 r., I SA/Gl 840/22; stwierdził nieważność postanowienia ostatecznego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 5 maja 2022 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Częstochowy z 10 lutego 2022 r. Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).