I GSK 389/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt I SA/Go 265/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 9004-2021-0040 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Go 265/21 oddalił skargę S. Sp. z. o.o. w. Ł. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 30 kwietnia 2021 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: A. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy PROW z zw. z § 25 ust. 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U z 2009 roku, nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW) poprzez wadliwe uznanie przez WSA, że brak przyznania płatności za lata 2009 i 2010 sprawił, że nie doszło do przeniesienia przez E. sp. z o. o. na rzecz skarżącej praw do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji przyczyn, z powodu, których Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających, za tym, że poprzedniczka prawna skarżącej nie mogła przenieść zobowiązania rolnośrodowiskowego na skarżącą, w sytuacji gdy bieg zobowiązania rozpoczyna się w marcu 1 roku, w którym wystąpiono o płatność rolnośrodowiskową; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz zaakceptowanie przez WSA błędnego uznania organu, że E. sp. z o. o w ogóle nie podjęła zobowiązania rolnośrodowiskowego; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżona decyzja nie naruszał prawa. B. Naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach; działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które jednoznacznie wskazuje, że realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego ma miejsce od 1 marca roku w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa (z podaniem skonkretyzowanej jednostki redakcyjnej danego aktu prawa), które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje - niezależnie od stwierdzenia pewnych braków konstrukcyjnych zgłoszonych zarzutów (w ramach naruszenia prawa materialnego nie wskazano na czym miało polegać owe naruszenie, tj. czy na błędnej wykładni czy błędnym zastosowaniu) - że w uzasadnieniu środka zaskarżenia zawarto argumentację dotyczącą przede wszystkim naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., a także zdawkowo odnoszącą się do naruszenia § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. W takim stanie, mając na względzie poczynione wyżej wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie w jakim umożliwia to uzasadnienie skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazuje na brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji z jakich przyczyn zaakceptował on pogląd organu o braku istnienia zobowiązania rolnośrodowiskowego do którego wstąpiła spółka. Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną odmowy przyznania spółce płatności był art. 25 ust. 2 ustawy PROW w zw. z § 25 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. W odniesieniu do realiów rozpoznawanej sprawy (powołując decyzje administracyjne wydane w stosunku do spółki od której miałoby nastąpić przejęcie płatności) Sąd I instancji podniósł, że spółce od której miałoby nastąpić przejęcie płatności przez skarżącą kasacyjnie odmówiono przyznania płatności. Stan taki powodował, że płatności rolnośrodowiskowe oraz zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie mogły być przejęte. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. W jego ramach skarżąca kasacyjnie wskazuje, że z brzmienia powołanej regulacji jednoznacznie wynika, że dniem rozpoczęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego jest [...] marca tego roku, w którym rolnik złożył wniosek o pierwszą płatność rolnośrodowiskową - a w przypadku spółki, której następcą była skarżąca kasacyjnie był to [...] marca 2009 r. Spółka twierdzi, że WSA wadliwie zaakceptował ustalenia o nieistnieniu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z twierdzeń skarżącej kasacyjnie wynika, że w istocie spółka kwestionuje okoliczności faktyczne, co nie mogło odnieść skutku. Należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. np wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III OSK 2239/22 oraz powołane w nim orzecznictwo). W sprawie nie podważono ustaleń, że spółka której następcą prawnym była skarżąca kasacyjnie spółka nie podjęła zobowiązania rolnośrodowiskowego i nie uzyskała płatności z tego tytułu. Stąd też powołana regulacja nie miała zastosowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).