I GSK 376/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 861/16 w zakresie wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 1091/11 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie podatku akcyzowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 861/16 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 1091/11 oddalającym skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia 24 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie podatku akcyzowego, w pkt 1 odrzucił skargę o wznowienie postępowania. W pkt 2 zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi. Skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie określonej w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a.) w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie C-418/14 ROZ-ŚWIT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucając skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. stwierdził, iż skarga ta nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania określonej w art. 272 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wznowienie postępowania jest możliwe w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego, o którym mowa jest w omawianym przepisie i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niewątpliwie do takich organów międzynarodowych należy. Artykuł 272 § 3 p.p.s.a. przewiduje odpowiednie stosowanie § 2 tego przepisu. Oznacza to, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania wynosi trzy miesiące, z tym, że termin ten biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Z unormowania tego wynika, że uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przysługuje tylko adresatowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Osoba, która nie była stroną postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu międzynarodowego nie jest uprawniona do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Zakończona orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 czerwca 2016 r., C-418/14. sprawa bezpośrednio nie dotyczyła skarżącego. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczył pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 562/14 w sprawie dotyczącej skargi [...] v. Dyrektor Izby Celnej we W., opubl: Dz.U.UE.C.2016.287.7). Wobec czego skarżący nie była stroną postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tym samym wyrok ten nie został mu doręczony, ani jego pełnomocnikowi. W ocenie WSA, wydany w trybie prejudycjalnym wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest rozstrzygnięciem organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. i nie jest podstawą skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że nie każde orzeczenie TSUE, o których stanowi art. 256 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), może stanowić ewentualną podstawę z art. 272 § 3 p.p.s.a. Powinny nimi być przede wszystkim rozstrzygnięcia TSUE o nieważności aktu prawa unijnego, który wcześniej stanowił podstawę podjęcia prawomocnego orzeczenia przez sąd krajowy. Jak zauważono w literaturze, rozstrzygnięcie tego rodzaju pod względem funkcjonalnym odpowiada sytuacji, gdy TK zakwestionował podstawę prawną prawomocnego orzeczenia. Do spornych należy natomiast określenie, czy w ramach analizowanej podstawy wznowienia powinno mieścić się rozstrzygnięcie TSUE orzekające o wykładni prawa unijnego w sytuacji uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny danej sprawy z dokonaniem odmiennej interpretacji prawa unijnego aniżeli przyjęta następnie przez TSUE. Orzeczenia TSUE nie mogą naruszać wcześniejszych orzeczeń sądów krajowych, które korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem WSA, rodzajem orzeczenia TSUE, po wydaniu, którego nie przysługuje skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest orzeczenie wydane w trybie pytania prejudycjalnego (art. 267 TFUE). Po pierwsze, zarówno brzmienie przepisów traktatowych o odesłaniu prejudycjalnym, jak i orzecznictwo Trybunału są w tym zakresie jednoznaczne - to sąd krajowy podejmuje decyzję, czy zwrócić się z wnioskiem, czy nie. Orzeczenie TSUE jest ostateczne, z tym, że sąd krajowy (ten sam lub orzekający w wyższej lub ponownej instancji) może zwrócić się ponownie z pytaniem. TSUE nie rozstrzyga w tym trybie, np. o kosztach postępowania, gdyż decyzję w tym względzie podejmuje sąd krajowy w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. Ponadto postępowanie przed sądem, który skierował pytanie prejudycjalne (zarówno I jak i II instancji) podlega obligatoryjnemu zawieszeniu – w postępowaniu sądowo administracyjnym na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. (w postępowaniu przed NSA w związku z art. 193 p.p.s.a.). Sąd rozstrzygający sprawę, którego wątpliwości, co do prawidłowej (zgodnej ze wspólnotową) wykładni przepisów prawa krajowego z mocy prawa czeka, zatem na orzeczenie TSUE i dopiero po jego wydaniu podejmuje postępowanie i rozstrzyga sprawę. Po drugie, zgodnie z treścią Artykułu 88 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz.U.UE.L.2012.265.1) wyrok ogłasza się na posiedzeniu jawnym (§ 1). Oryginał wyroku podpisany przez prezesa, sędziów, którzy uczestniczyli w naradzie, oraz sekretarza zostaje opieczętowany i złożony w sekretariacie; uwierzytelnione odpisy wyroku doręcza się stronom oraz, w stosownym przypadku, sądowi odsyłającemu, podmiotom określonym w art. 23 statutu i Sądowi (§ 2). Z powyższego wynika, że wyrok TSUE wydany w trybie pytania prejudycjalnego będzie doręczony sądowi, który skierował pytanie. Sąd podniósł, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. W ramach tej przesłanki chodzi o takie rozstrzygnięcie organu międzynarodowego, którego adresatem jest strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania sądowego. Unormowanie dotyczące terminu do wniesienia skargi, a zwłaszcza przyjęcie, że termin ten biegnie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie lub jej pełnomocnikowi, zdaje się wskazywać, że uprawnienie do wystąpienia z żądaniem o wznowienie postępowania na podstawie komentowanego przepisu przysługuje tylko adresatowi rozstrzygnięcia wspomnianego organu międzynarodowego. Osoba, która nie była stroną postępowania zakończonego wspomnianym rozstrzygnięciem organu międzynarodowego, nie jest uprawniona do złożenia skargi o wznowienie postępowania na podstawie komentowanego przepisu. W niniejszej sprawie skarżący nie był stroną takiego postępowania. [...] wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 272 § 3 w związku z art. 32 p.p.s.a. polegające na nietrafnym przyjęciu, że legitymację czynną do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego w sytuacji, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską tj. Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przysługujące wyłącznie stronie postępowania przed takim organem międzynarodowym, co w konsekwencji doprowadziło sąd a quo do błędnego wniosku o braku ustawowej przesłanki wznowienia postępowania w sprawie i niezastosowaniu przepisu art. 272 § 3 p.p.s.a., podczas gdy adresatami rozstrzygnięć Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej są nie tylko strony postępowania przed Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a równoczesne zastosowanie trzech rodzajów wykładni (językowej, funkcjonalnej i systemowej) prowadzi do wniosku, że termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego dla nieoznaczonego kręgu adresatów rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej biegnie od dnia publikacji rozstrzygnięcia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację dotyczącą tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie, bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania, gdyż skarga ta opierała się na ustawowej podstawie wznowienia określonej w art. 272 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Zdaniem Sądu I instancji z treści, art. 272 § 3 p.p.s.a. wynika jednak, że uprawnienie do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania przysługuje tylko adresatowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego, a strona skarżąca nie była stroną postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wyrok tego Trybunału bezpośrednio jej nie dotyczył ani też nie został jej doręczony. Naczelny Sąd Administracyjny tego ostatniego poglądu Sądu I instancji nie podziela. Zauważyć, bowiem należy, iż w zd. 1 § 3 art. 273 p.p.s.a. użyto zwrotu "można żądać wznowienia postępowania", a to oznacza, iż z takim żądaniem może wystąpić każdy, jeżeli zachodzi przesłanka przedmiotowa określona w tym przepisie). W zd. 2 § 3 art. 273 p.p.s.a. w żaden zaś sposób nie ograniczono kręgu podmiotowego w zakresie żądania wznowienia postępowania, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Wynika to z jednoznacznej treści tego przepisu, zgodnie, z którym przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego (tak też NSA w postanowieniu z dnia 8 listopada 2013 r. II GSK 2031/13). W § 2 art. 273 p.p.s.a. jest mowa o terminie do wznowienia postępowania w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i zgodnie z tym przepisem (zd. 1 § 2 art. 273 p.p.s.a.) w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego. Z uwagi na treść tego ostatniego przepisu Konstytucji RP ustawodawca – jak się wydaje – nie zdecydował się na liczenie terminu do złożenia skargi o wznowienie od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, lecz od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. W przypadku zaś orzeczeń TSUE wchodzą one w życie z chwilą publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Poza tym w zd. 2 § 2 art. 273 p.p.s.a. jest też mowa o innym sposobie liczenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, a mianowicie, jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został wstępnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu. Z uwagi na te odrębności w zakresie liczenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w przypadku orzeczenia TK, ustawodawca w zd. 2 § 3 art. 273 p.p.s.a. zdecydował się na stosowanie § 2 art. 273 p.p.s.a. "odpowiednio", co nie zmienia oceny, iż to "odpowiednie" stosowanie dotyczy wyłącznie liczenia terminu do wniesienia skargi, z zastrzeżeniem, że "termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego". Oznacza to, że w przypadku rozstrzygnięcia organu międzynarodowego termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w przypadku stron, które nie były stronami w postępowaniu przed organem międzynarodowym wynosi trzy miesiące od daty publikacji tego rozstrzygnięcia, gdyż z tym dniem orzeczenie to wchodzi w życie, a w przypadku stron, które brały udział w postępowaniu przed tym organem termin ten biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Z regulacji ustawowych dotyczących możliwego sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie można, więc wyciągać wniosku dotyczącego podmiotu uprawnionego do złożenia takiej skargi i to w sytuacji, gdy podmiot ten został w sposób jednoznaczny określony w art. 273 § 3 p.p.s.a. przez użycie sformułowania "można żądać wznowienia postępowania". Zauważyć przy tym należy, iż interpretacja przepisu art. 273 § 3 p.p.s.a. dokonana w dosłownym jego brzmieniu pozwala też na realizację celów przewidzianych przez przepisy unijne. W skład porządku prawnego Unii Europejskiej, a w szczególności – aquis communautaire – wchodzi nie tylko prawo pierwotne (tzn. prawo traktatów) oraz prawo stanowione przez instytucje unijne, tzw. prawo wtórne, ale również orzecznictwo TSUE, w którym Trybunał dokonuje wykładni prawa unijnego przez pryzmat zasad, będących fundamentem UE. Zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego, jak i zasady efektywności prawa wspólnotowego, która byłaby zagrożona, gdyby sądy krajowe odmawiały stosowania prawa w rozumieniu przyjętym, przez Trybunał powoduje, że odpowiedź TSUE na wskazane pytanie prejudycjalne wiąże sądy krajowe państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie dokonanej wykładni prawa wspólnotowego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., I FPS 5/11). Celem mechanizmu odesłania prejudycjalnego jest zapobieżenie rozbieżnościom w wykładni prawa, a tym samym zapewnienie spójności prawa Unii w państwach członkowskich (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. I GSK 655/10 oraz z dnia 27 maja 2010 r., sygn. II GSK 355/10). Znaczenie orzecznictwa TSUE dla zapewnienia jednolitej i prawidłowej wykładni oraz stosowania prawa unijnego przez wszystkie państwa członkowskie jest na tyle istotne, iż zgodnie z art. 273 § 3 p.p.s.a. zachodzi potrzeba wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Przypomnieć przy tym należy, iż doktryna pozostaje zgodna co do tego, iż nawet wobec braku odpowiedniego przepisu krajowego w sprawie wznowienia postępowania, to wznowienie postępowania musiałoby nastąpić na mocy regulacji unijnych przez wzgląd na związanie państw członkowskich zasadą współpracy (por. B. Brzeziński, K. Lasińska – Sulecki – Znaczenie orzecznictwa ETS dla polskiej praktyki podatkowej "Przegląd Podatkowy", 2009 r., nr 11). Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe jest wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 § 3 p.p.s.a. przez podmiot niebędący stroną postępowania przed TSUE. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że zastosowanie w stanie faktycznym sprawy znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt I FPS 1/17. Wskazano w niej, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a. może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania. Skład orzekający NSA, rozpoznający skargę kasacyjną skarżącego będąc związany treścią ww. uchwały stwierdza, że pogląd odmienny od przyjętego w uchwale, prezentowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu narusza treść art. 269 § 1 p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że uchwała ma ogólną moc wiążącą, wynikającą z ww. przepisu, który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Nie było natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, z uwagi na brak regulacji ustawowej umożliwiającej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi. Zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.