I GSK 371/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 269/22 w sprawie ze skargi K. G. W. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 października 2022 r., III SA/Lu 269/22 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z 6 kwietnia 2022 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej. [...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z 6 kwietnia 2022 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tomaszowie Lubelskim z 20 stycznia 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla kół gospodyń wiejskich na realizację w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, a co z tym związane przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, z pozostawieniem temuż Sądowi orzeczenia o kosztach procesu, w tym za instancję kasacyjną. Ewentualnie wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem kosztów postępowania za instancję kasacyjną. Po uprzednim wezwaniu WSA do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, skarżąca zadośćuczyniła wezwaniu i wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego tj. przepisu § 13zi ust. 1 pkt 1) w związku § 13zi ust. 22 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z 15 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - "rozporządzenie" (Dz. U z 2021 r. poz. 1311), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych - niewłaściwy proces kwalifikacji stanu faktycznego do stanu prawnego przez przyjęcie, że [...] nie spełniło celu jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, a tym samym nie spełniło warunków otrzymania pomocy finansowej; - przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 75 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), poprzez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, niedokonanie ustaleń mających zasadnicze rozstrzygnięcie dla sprawy oraz niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji; - art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechania dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, w szczególności przez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie precyzyjnego ustalenia - czy w trakcie wydarzenia jakie odbyło się w dniu [...] w ramach wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, Skarżący zapewnił możliwość zaszczepienia się mieszkańcom Gminy Ulhówek, ale również wszystkim innym chętnym do poddania się szczepieniu, przez czas de facto, co najmniej 5 godzin dziennie , do czego zresztą Skarżący zobowiązał się na podstawie umowy o zapewnienie usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień zawartej z Samodzielnym Publicznym Zespołem Opieki Zdrowotnej w Tomaszowie Lubelskim; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art 80 i art. 84 § 1 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów publicznych, przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez Skarżącego zarzuconych naruszeń, bez wyczerpującej oceny podnoszonych w odwołaniu wyjaśnień strony Skarżącej i co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie sankcji z § 13zi ust. 22 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z 15 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa co - zdaniem Skarżącej - jeszcze bardziej podważa zaufanie do organów kontrolnych i prowadzi do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady obiektywizmu!!!; - art. 15 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu I instancji. Nadto Skarżący podnosi, że sprawa zwrotu pobranych przez Skarżącego środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, fest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i w tym wypadku to sąd powszechny winien przejąć sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 13 października 2022 r., III SA/Lu 269/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. [...]złożyło 10 sierpnia 2021 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na realizacją w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. We wniosku wskazano jako planowane na 15 sierpnia 2021 r. miejsce wydarzenia – boisko sportowe w Ulhówku. Decyzją z 17 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tomaszowie Lubelskim przyznał pomoc w wysokości [...] złotych. 26 sierpnia 2021 r. [...] złożyło sprawozdanie wraz z załącznikami z wydarzenia zorganizowanego 15 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tomaszowie Lubelskim 30 sierpnia 2021 r. zaakceptował sprawozdanie z wydarzenia, o czym poinformował [...] pismem z 2 września 2021 r. Następnie ustalono, że do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tomaszowie Lubelskim wpłynęło 18 wniosków, w których wskazano tożsamą datę i miejsce organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, tj. wydarzenia, które odbyło się 15 sierpnia 2021 r. na boisku w Ulhówku. Po uzyskaniu wyjaśnień od [...] zawiadomieniem z 3 listopada 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgłoszone w petitum skargi kasacyjnej zarzuty są nieskuteczne, ponieważ nie poddawały się ocenie merytorycznej. Przed przedstawieniem szczegółowego uzasadnienia powyżej wyrażonej oceny należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. NSA zatem może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut naruszenia prawa materialnego (niezależnie od braku jego powiązania ze stosownymi przepisami p.p.s.a.), który miał polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 13zi ust. 1 pkt 1) w związku z § 13zi ust. 22 pkt 1) rozporządzenia wykonawczego RM. W omawianym zakresie zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu brak jest w istocie wskazania na czym owa błędna wykładnia Sądu I instancji miałaby polegać. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje także na - jego zdaniem - prawidłową wykładnię wskazanych przepisów wyżej wymienionego aktu prawnego. Z możliwego zaś do zidentyfikowania uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym przedmiocie wynika, że [...] odwołuje się wyłącznie i jedynie (w pkt 2 oraz 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, zawierających zdawkowe twierdzenia): 1) bądź to do brzmienia innych niż wskazane w sformułowanym zarzucie regulacji rozporządzenia wykonawczego RM (tj. do regulacji zawartych w jego § 13 ust. 1 pkt 16 i 17); 2) bądź to na interpretację - bez nawiązania do przywołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji - pojęć "organizator" lub "współorganizator", "wydarzenia", zamieszczanych na stronach internetowych Prezesa RM, Ministerstwa Zdrowia, ARiMR (bez podania rozumienia dwóch z pierwszych pojęć, a także nie podając źródła dostępu internetowego), powołując jednocześnie argument należący do sfery ustaleń faktycznych, że szczepienia zostały przeprowadzone w trakcie "wydarzenia" we wskazanym dniu, przy zapewnieniu trzech aktywności potwierdzonych przez uczestników. Jak już wskazano, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek odniesienia treściowego/merytorycznego do przywołanych jako naruszone w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla - nawiązując do wcześniej poczynionych wyjaśnień w przedmiocie wymogów dotyczących skargi kasacyjnej - że ani nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, ani nie może we własnym zakresie uzupełniać argumentacji strony, która miałaby przemawiać za jej twierdzeniami. Stąd też, mając na uwadze ustalenia w odniesieniu do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego i sposobu jego uzasadnienia, należało uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2) lit. b) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ocenie merytorycznej nie poddawały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pomijając, że w ich podstawach brak jest przywołania przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - ich konstrukcja jest istotnie wadliwa. Wskazać trzeba podstawowo w tym przedmiocie, że niektóre z powołanych - lecz mających istotne znaczenia dla ewentualnego kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego, które zaakceptował WSA w tej sprawie - przepisy k.p.a. przywołane w zarzutach sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym do 29 marca 2022 r.), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zatem zarzuty natury procesowej, w ramach których powołano naruszenie art. 7, art. 75 § 1, czy art. 77 (§ 1) k.p.a. - co dotyczy 3 spośród czterech zarzutów natury procesowej - są wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazuje, że - wbrew powołanym na wstępie wymogom w odniesieniu do konstrukcji i uzasadnienia tego rodzaju zarzutów - nie wskazano w sposób sprecyzowany na czym naruszenie wskazywanych regulacji miałoby polegać, jak też brak jest adekwatnej argumentacji na poparcie wyartykułowanych twierdzeń. Brak jest także niezbędnego elementu polegającego na wykazaniu prawdopodobieństwa istotności wpływu na wynik sprawy. Nie mogą stwierdzonych braków zastąpić zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi polemiczne skarżącego kasacyjnie, które przybierają formę pytań, w formule poniekąd retorycznej, kierowanych pod adresem organów. Brak jest jakiegokolwiek sprecyzowania oraz uzasadnienia zarzutu procesowego, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 15 k.p.a., zatem NSA nie mógł się do niego odnieść. Z powyższego wynika, że skarga nie mogła być usprawiedliwiona podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ stan faktyczny sprawy, zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został zakwestionowany. Skarżące kasacyjnie in fine petitum skargi kasacyjnej podniosło także niewłaściwość organu administracji w sprawie rozstrzygnięcia sprawy zwrotu środków publicznych, a w konsekwencji właściwość w sprawie sądu powszechnego. I jakkolwiek w tej kwestii brak jest uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wskazanie - z uwagi na de facto kontestowanie właściwości kognicji sądu administracyjnego - że z dyspozycji zawartych w art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprost wynika m.in., że krajowe środki publiczne przeznaczone na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej (ust. 1). Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1c). Natomiast właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2 pkt 1). Zatem twierdzenia autora skargi kasacyjnej są pozbawione podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.