I GSK 334/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 313/23 w sprawie ze skargi G. K.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 313/23, oddalił skargę G. K.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie złożonej skargi w całości ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240) w zw. z art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 2203) w zw. z art. 10 ust. 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 poz. 59), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości została ona pobrana zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz wydatkowana na cele wskazane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych oraz na zadania organu prowadzącego, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej (co wynika wprost z dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), a tym samym dotacja została przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących, które mogą być pokryte dotacją oświatową w związku z realizacją celów z zakresu kształcenia, wychowania i opieki w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu przed WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 355/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia [...] lutego 2020 roku Nr [...],oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez brak dostatecznego dokonania ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Sądu doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji i brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Według WSA, ustalenia powinny prowadzić do udzielenia odpowiedzi na pytanie jaka była wysokość opłat ponoszonych przez rodziców oraz jaka była wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala firma cateringowa, a także czy opłata za wyżywienie dziecka pobierana odpowiadała faktycznej ilości zamówionych posiłków dla dziecka w danym miesiącu, a serwowanych przez firmę cateringową. Te ustalenia – zwłaszcza w ostatniej części – pozwolą na dokonanie prawidłowej oceny czy wyżywienie ucznia było w całości sfinansowane ze środków pochodzących z wpłat rodziców, czy też w części z dotacji. Kolejno, organ podejmie czynności zmierzające do wykazania czy wskazane wydatki dotyczyły wyżywienia czy organizacji warsztatów, a także zmierzające do wyjaśnienia czy faktycznie magazyn był przeznaczony na cele niezwiązane z działalnością przedszkola – w tym celu przesłuchana winna zostać skarżąca oraz ewentualnie pozostali pracownicy przedszkola. Od powyższego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna. Zasadnie zatem obecnie procedujący w sprawie Sąd I instancji wskazał, że jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną we wcześniejszym ww. wyroku, który zapadł w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, która zapadła w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Przepis art. 153 p.p.s.a. zasadniczo dotyczy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże może wyjątkowo stanowić również podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym, w sytuacji sformułowania odmiennej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu wyrokowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018r. sygn. akt II GSK 3379/16, LEX nr 2568255). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w takim orzeczeniu, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji. W efekcie, skoro w niniejszej skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art.153 p.p.s.a. nie ma podstaw do kontestowania stanowiska Sądu I instancji, że organy ponownie rozpoznając sprawę zastosowały się do wytycznych zawartych w przywołanym wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. i wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny w tym do wezwania skarżącej do dostarczenia dokumentacji, w oparciu o którą możliwa by była ocena prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W tej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony. W tym kontekście WSA podkreślił, że organ realizując zalecenia Sądu wezwał Skarżącą do dostarczenia umów cywilno-prawnych zawartych z rodzicami. Pomimo trzykrotnego wezwania umowy nie zostały doręczone. Nie dostarczono ich również na przesłuchanie świadków, pomimo takich zapewnień w odpowiedzi na wezwanie. Natomiast dostarczone informację o danych adresowych pracowników były niekompletne i niespójne. Sąd przypomniał, że to organ wychodząc niejako poza ramy obowiązku wynikającego z ww. przepisów w konfrontacji z biernością strony, podejmował kroki celem dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych. Według WSA, w niniejszej sprawie organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który w wyczerpujący i wręcz drobiazgowy sposób oceniły, omówiły też bardzo dokładnie cały ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. Powyższe znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, gdzie w wyczerpujący sposób przedstawiły swój tok rozumowania. Jak dalej wskazuje Sąd, dotyczy to w szczególności omówienia, które dowody i z jakich przyczyn uznane zostały za wiarygodne i wzięte za podstawę ustaleń faktycznych, a którym dowodom i z jakich powodów odmówiono mocy dowodowej. Sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy oceniony odmiennie, niż oczekiwała tego strona skarżąca nie świadczy o naruszeniu powołanych w skardze zasad postępowania. Podnosząc w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. skarżąca kasacyjnie zarzuca wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niedostateczne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu tego zarzutu odnośnie kwestii prawidłowości zakwestionowania faktur za wynajem magazynu skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA nietrafnie zaakceptował - jako prawidłową - ocenę organu odnośnie zeznań świadków (nauczycieli). Wywodzi, że ocena ustalonego stanu faktycznego przybrała cechy arbitralności. Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła, że brak jest podstaw do przyjęcia forsowanej przez nią tezy, iż w spornym magazynie w analizowanym okresie przechowywane były rzeczy należące wyłącznie do przedszkola. Skoro skarżąca kasacyjnie sama przyznała, że magazyn był wspólny dla przedszkola i poradni to trudno zarzucić organowi, a w ślad za nim Sądowi I instancji, to zasadnicze znaczenie powinny mieć zapisy umowy na podstawie, której sporządzono zakwestionowane faktury. W umowie tej wyraźnie stwierdzono, że umowa dotyczy innej działalności innej działalności, a najemca zobowiązał się do wykorzystania magazynu wyłącznie w zakresie związanym z prowadzeniem działalności diagnostyczno - terapeutycznej (PKD 85.60. Z)". Jednocześnie strony umowy zastrzegły, że jakakolwiek zmiana przeznaczenia wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Z tym ostatnio wymienionym zapisem skarżąca kasacyjnie usiłuje obecnie polemizować stwierdzając w uzasadnieniu podniesionego zarzutu kasacyjnego, że stanowisko WSA, iż skoro strony umowy zastrzegły, że jakakolwiek zmiana tejże umowy wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności, to strony tej umowy nie mogą jej w sposób dowolny kształtować , chociażby w zakresie odnoszącym się nie tylko, co do kwestii sposobu zmiany tej umowy, lecz również jej konkretnych warunków. Powyższy zarzut jedynie pozornie można uznać za trafny ponieważ faktycznie, strony umowy zawartej na piśmie z zastrzeżeniem, że jakakolwiek zmiana tejże umowy wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności mogą w sposób dowolny kształtować jej zakres. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że to wyłącznie strony tej umowy muszą liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami zmian tejże umowy w sposób odbiegający od zawartego w niej rygoru. Jednakże, co z oczywistych względów nie jest dostatecznie eksponowane przez skarżącą kasacyjnie, to na skarżącej kasacyjnie ciążył obowiązek wykazania, że wystawione faktury najmu przedmiotowych pomieszczeń dotyczą magazynu na potrzeby przedszkola bowiem ich opłacenie finansowano z dotacji oświatowej a strona doskonale zdawała sobie sprawę, że w razie kontroli ta okoliczność może być dokładnie przez organ zbadana. Warto przypomnieć, że przedmiotowe faktury były wystawione w 2018 r. a kontrola odbyła w 2019r. Posiadając w umowie najmu z 2012 r. (która dotyczy innej działalności gospodarczej a nie prowadzenia przedszkola) wzmiankowane zapisy o możliwości zmiany umowy wyłącznie w formie pisemnej można stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie dość należycie zadbała o własne interesy w aspekcie, jaki się wiąże z uzyskaną w 2018r. dotacją. Mianowicie, skoro ta umowa była podstawą do wystawienia faktur dokumentujących, zdaniem strony, prawidłowe wydatkowanie uzyskanych środków to trudno uznać za nietrafne stanowisko, że skoro zeznania świadków nie potwierdziły jednoznacznie wersji strony skarżącej, że w magazynie przechowywano wyłącznie przedmioty należące przedszkola to organ miał nie tylko prawo ale i obowiązek sięgnąć do innych dowodów a w tym przypadku dowodem tym była omawiana umowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena jednoznacznych zapisów tej umowy oraz jej waloru dowodowego dokonana przez organ a następnie zaakceptowana przez WSA w Krakowie nie pozostawia żadnych wątpliwości. Jest prawidłowa w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy, jaką jest zwrot dotacji oświatowej bo tylko w takim aspekcie ten dowód przedstawiony przez stronę skarżącą powinien być oceniony. Gdy chodzi o ustalenia faktyczne odnoszące się do kosztów związanych z wyżywieniem również nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że organy a w ślad za nimi Sąd I instancji całkowicie odstąpiły od weryfikacji rachunków za wyżywienie wystawianych rodzicom dzieci uczęszczających do Przedszkola. Przeczy tej tezie treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji a także motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć, że beneficjent nie dostarczył (na kilkukrotne wezwania organu) umów cywilno-prawnych zawartych z rodzicami, choć takie wezwania były pokłosiem wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 16 marca 2021 r., który wiązał organ w trybie art. 153 p.p.s.a. o czym była mowa na wstępie niniejszych rozważań. Takie umowy przedłożyli organowi wezwani rodzice, którzy zostali również przesłuchani w toku ponownego postępowania przed organem. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w tym zakresie nie nasuwa zastrzeżeń. Analizując uzasadnienie podniesionego zarzutu kasacyjnego w aspekcie wypowiedzi Sądu I instancji zawartych na stronie 19-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób nie zauważyć, że zarzuty strony są w istocie wyłącznie polemiczne. Skoro rodzice/opiekunowie pokrywali w całości koszty wyżywienia związane z dodatkowymi zajęciami realizowanymi w ramach podstawy programowej to nie można ich pokrywać z dotacji oświatowej, co słusznie podniósł organ oraz Sąd I instancji. Należy przy tym dodatkowo zauważyć, że treść faktur nie nawiązywała do usługi, która według skarżącej została zakupiona. Argument strony, że to na wystawcy ciąży obowiązek prawidłowego wystawienia faktury VAT nie znosi obowiązku po stronie beneficjenta przyjęcia faktur o treści zgodnej ze zrealizowaną usługą. Tym bardziej, że te faktury beneficjent chce przedłożyć organowi dotującemu na potwierdzenie prawidłowości poczynionych wydatków. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wspomnieć, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W ramach powyższego zarzutu strona podnosi zarzut błędnej wykładni przepisów art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 251 ust.4 tejże ustawy w związku z art. 35 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust.1 Prawa oświatowego. Tymczasem w zaskarżonym wyroku przytoczono wyłącznie treść przepisów art. 252 ust. 5 u.f.p., art. 256 ust.6 pkt 1 i 2 u.f.p. a także stwierdzono, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno- prawnym (art. 60 u.f.p.). Wskazano także, że podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej sprzecznie z jej celami stanowił art. 252 ust.1 pkt 1 u.f.p. zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi. Przywołane przepisy nie były interpretowane przez WSA. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy zarzut kasacyjny nie został prawidłowo skonstruowany ponieważ w istocie strona nie zarzuca błędnej wykładni tych przepisów podnosi bowiem, że naruszenie ww. przepisów polega na błędnej ich wykładni i uznaniu, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrana w nadmiernej wysokości. Tym samym w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów wymienionych w punkcie 1 petitum wniesionego środka zaskarżenia. Błędne niezastosowanie (bądź zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Skoro zatem ustalenia stanu faktycznego nie zostały w tej sprawie skutecznie podważone omawiany zarzut kasacyjny należy uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.