I GSK 1460/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 312/22 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 312/22 oddalił skargę A. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: organ lub SKO) z dnia 9 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 7 ze zm.; dalej: u.s.o.) i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji, utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 4 sierpnia 2020 r., która jest skierowana do dwóch rożnych formalnie podmiotów i nakłada na te podmioty obowiązek zwrotu dotacji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 97 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082, dalej: u.f.z.o.) poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji, utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 4 sierpnia 2020 r., która wydana została w oparciu o ustawę o finansowaniu zadań oświatowych i uchwałę Nr XXXVI/339/18 Rady Miasta B. z dnia 7 marca 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania przez przedszkola publiczne i niepubliczne funkcjonujące na terenie Miasta B. prowadzone przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B., a więc przepisy nie mające w sprawie zastosowywania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 3d u.s.o. poprzez nieuwzględnienie zmian treści tego przepisu i zmian stanu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję naruszającą przepisy prawa materialnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 252 ust. 1 in fine ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869; dalej: u.f.p.) poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji, utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 4 sierpnia 2020 r., która błędnie nakazuje dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 in fine u.f.p. następuje dopiero w ostatecznej decyzji organu II instancji i od daty wydania decyzji przez ten organ, mógłby być ewentualnie liczony termin zwrotu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji wskazuje na wadliwości dotyczące dat naliczenia odsetek, a pomimo tego nie reformuje decyzji Burmistrza B. z dnia 4 sierpnia 2020 r. w wadliwej części; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 4 sierpnia 2020 r., która zawiera bezprzedmiotowe orzeczenie w przedmiocie odsetek, w sytuacji gdy obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa na zobowiązanym z mocy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 4 sierpnia 2020 r., która skierowana jest do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. A. J., jako organu prowadzącego [...] Przedszkole [...], ul. [...], [...]; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak uchylenia decyzji organu II instancji, który powinien, wskazując na wadliwość rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek, wydać decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie utrzymującą w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Wskazania w tym względzie wymaga, że część z zarzutów wskazanych jako materialne w istocie odnosi się do kwestii procesowych, co wynika z ich uzasadnienia. Jednakże, pomimo dostrzeżonych wad, mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże), skład orzekający dokonał oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego oraz naruszenia prawa materialnego, w zakresie w jakim umożliwia to jej uzasadnienie w zestawieniu ze sformułowaniem tychże zarzutów w petitum skargi kasacyjnej. Dodatkowo, mając na względzie komplementarność zarzutów procesowych oraz materialnych, dokonano ich łącznej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ocena zarzutów skargi kasacyjnej uwzględnia stanowisko NSA wyrażone w orzeczeniu z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. I GSK 1385/21, które zapadło uprzednio w niniejszej sprawie. Nietrafne są zarzuty dotyczące wadliwości oznaczenia podmiotu rozstrzygnięcia, które - zdaniem skarżącej kasacyjnie - oznaczało skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że decyzja została skierowana do dwóch różnych podmiotów, w tym jednego którego sprawa nie dotyczyła. Wywodzi to z faktu, że w decyzji wskazano jako adresata decyzji skarżącą kasacyjnie osobę fizyczną z określeniem, że jest organem prowadzącym dla dwóch podmiotów (dwóch przedszkoli). W tym przedmiocie pierwszoplanowo podnieść trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując uprzednio wyrok Sądu I instancji w wyniku rozpoznawania skargi złożonej przez organ (SKO) uznał, że postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji w sprawie prowadzone było w stosunku do beneficjentki. Beneficjentką tą jest osoba fizyczna, która złożyła skargę kasacyjną obecnie rozpoznawaną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Takich przypadków w sprawie nie stwierdzono. To zaś oznacza, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony, a stroną postępowania była osoba fizyczna będąca beneficjentką dotacji. Niezależnie od powyższej konstatacji Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wskazanie dodatkowego wyjaśnienia. Otóż z decyzji obu instancji bezsprzecznie wynika, że adresatem decyzji była jedna osoba fizyczna, a obowiązek zwrotu dotacji dotyczy tejże osoby jako organu prowadzącego skonkretyzowaną placówkę (przedszkole publiczne). Fakt, że w decyzji organu I instancji w nagłówku wskazano, że osoba ta jest także organem prowadzącym dla innej placówki (przedszkola niepublicznego) nie miał żadnego znaczenia w sprawie. Obowiązek bowiem zwrotu dotacji ciąży na skonkretyzowanej osobie fizycznej. Nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące braku wydania przez organ II instancji orzeczenia reformatoryjnego, podczas gdy organ ten "wskazuje na wadliwości dotyczące dat naliczania odsetek". Skarżąca kasacyjnie w tym względzie podnosi kwestię braku podstaw prawnych do orzeczenia w przedmiocie odsetek. Brak skuteczności wskazanych zarzutów wynika z braku w tym zakresie wymaganego uzasadnienia, o którym mowa była na wstępie. Nie mogą go zastąpić obszernie cytaty orzeczeń zapadłych w innych sprawach. Niezależnie jednak od tego ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wyjaśnienie, że czym innym jest naliczenie odsetek (a tym samym obliczenie ich wysokości), a czym innym określenie daty od której się je nalicza. Organ I instancji orzekł w zakresie odsetek wyłącznie w zakresie wskazania dat, od których te odsetki winny być naliczone od określonych (przekazanych) kwot dotacji. Orzekanie w tym zakresie wynika z obowiązujących przepisów (art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.). Tylko bowiem organ może stwierdzić w jakiej dacie jaką konkretnie kwotę przekazał beneficjentowi - a zatem wskazać zobowiązanemu informację niezbędną do naliczenia przez tego ostatniego odsetek w prawidłowej wysokości. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał żadnych zmian w tym przedmiocie, uznając prawidłowość orzeczenia w tym zakresie. Fakt, że w uzasadnieniu decyzji wskazał okres kiedy wyłączone jest naliczanie odsetek w związku z uchybieniami w procedowaniu organu I instancji (art. 54 § 1 pkt 7 o.p.) bynajmniej nie oznacza, że dokonano zmiany w oznaczeniu dat początkowych i kwot od których należne są odsetki. Nietrafny jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 252 ust. 1 in fine u.f.p., a dotyczący wskazania przez organ terminu zwrotu dotacji wraz z należnymi odsetkami. W powyższym względzie wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt, że dotacja nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Stąd też organ prawidłowo zastosował dyspozycję zawartą w art. 252 ust. 1 u.f.p. odnosząc ją do realiów sprawy (stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem). Zgodnie z tą regulacją bowiem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1 ust. 1) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tejże okoliczności. Nieskuteczne są zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 97 u.f.z.o. oraz art. 80 ust. 3d u.s.o. Z treści dotyczącego ich uzasadnienia (s. 7-10 skargi kasacyjnej) wynika, że pierwszy z nich dotyczy kwestii procesowych, mianowicie zastosowanego trybu kontroli udzielania i rozliczenia dotacji. Jednak skarżąca kasacyjnie nie podjęła nawet próby wykazania istotności wpływu tego ewentualnego uchybienia na wynik sprawy, poprzestając na konstatacji, "że ewentualna kontrola powinna odbywać się w trybie i na zasadach określonych w ustawie, nie zaś w uchwale". Z kolei w ramach zarzutu naruszenia art. 80 ust. 3d u.s.o. wskazano, że w trakcie roku nastąpiła "zmiana stanu prawnego, która była korzystniejsza dla Skarżącej. To jednak zostało pominięte". Wskazane zarzuty nie mogłyby okazać się skuteczne z uwagi na braki wymaganego w ich zakresie uzasadnienia. Jednakże przyczyną prawną ich bezskuteczności jest fakt, iż NSA w ww. prawomocnym wyroku wydanym w sprawie przesądził, że organ "nie uzyskał od beneficjentki, żadnych dokumentów związanych z wykorzystaniem uzyskanych środków dotacyjnych" (co powoduje niemożność ich ewentualnej oceny w kontekście, przywoływanej w skardze kasacyjnej, zmiany regulacji) oraz że "organy prowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem powołanych zasad, a ocena zgromadzonego materiału, wbrew stanowisku WSA, nie nosi znamion istotnej dowolności." Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.