I GSK 174/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1708/20 w sprawie ze skargi A na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/20 oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca, spółka) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 3 czerwca 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, a zaskarżając wyrok w całości, zażądała uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przebadania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia tego orzeczenia wraz z decyzją wydaną przez ZUS 3 czerwca 2020 r. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego – art. 15zzzh w zw. z art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – dalej: ustawa COVID oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie w wyniku przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności organu, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania pomocy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 2) prawa materialnego – pkt 3.22.ca Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez pominięcie ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym na ostatni dzień na złożenie wniosku o przedmiotowe zwolnienie, tj. na 30 czerwca 2020 r., i uznanie w wyniku błędnie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności organu, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania pomocy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 3) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli działalności organu i oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej. Ostatni akapit uzasadnienia skargi kasacyjnej jest w swej istocie powtórzeniem zarzutu i nie wskazuje bynajmniej na jakiej podstawie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej kontroli działalności Organu, a zarazem nie wykazuje się w żaden sposób tego, ze naruszenie przepisowo postępowania "miało istotny wpływ na wynik sprawy", czego wymaga treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przytoczenie w zarzucie skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu tej samej treści nie spełnia wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty mające swoje uzasadnienie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które – zdaniem skarżącego – mają wsparcie w treści wyroku WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 609/20. Tymczasem to orzeczenie wyrokiem NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1127/21 zostało uchylone, a skarga oddalona z następującą argumentacją: "Organ wydając poddaną kontroli decyzję w dniu 23 czerwca 2020 r. nie miał prawa zastosować przepisu art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 o treści nadanej Trzecią zmianą Komunikatu. Treść Komunikatu kształtowała treść normatywną art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 w sposób bezpośredni w takim brzmieniu, jakie wynikało z aktualnego w dacie wydania decyzji brzmienia tego Komunikatu, zgodnie z istniejąca na dzień wydania decyzji publikacją w Dzienniku Urzędowym UE. Krajowy ustawodawca określając w ustawie COVIC-19 warunki przyznania pomocy de minimis wyraźnie uzależnił przyznanie tej pomocy od spełnienia warunków przyznania pomocy publicznej zgodnie z prawem unijnym, to jest w tym przypadku zgodnie z obowiązującymi w dacie przyznania pomocy (wydania decyzji) warunkami wynikającymi z Komunikatu, to jest zgodnie z jego treścią wynikającą z pierwotnej publikacji w Dzienniku Urzędowym UE C z 20 marca 2020 r. przy uwzględnieniu zmiany Komunikatu z 3 kwietnia 2020 r. Z kolei Komunikat określając warunki przyznania pomocy odwoływał się do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji) zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., co tym samym czyniło tę definicją składnikiem treści normatywnej art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. Nie było uzasadnione odwoływanie się przez Sąd I instancji przy wykładni art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Przede wszystkim przepisy tego rozporządzenia realizują wyznaczoną w art. 14 ust. 4 pkt 1 kompetencję Prezesa Rady Ministrów do ustalania zasad techniki prawodawczej, nie stanowią jednak dyrektyw wykładni ustaw ani tym bardziej nie mogą wpływać na zmianę treści ustawowych norm. Należy przy tym zauważyć, że z § 158 stanowiącego, że odesłania, o których mowa w § 156–158, są odesłaniami do obowiązujących przepisów prawnych w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego (odesłanie dynamiczne) wynika właśnie to, że odesłanie w art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 do Komunikatu Komisji (UE) oznacza, że chodzi o tę wersję Komunikatu, jaka obowiązuje w dacie stosowania przepisu, to jest w niniejszej sprawie – w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Również przepis art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19 określający 30 czerwca 2020 r. jako termin ostateczny składania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. nie wpływa na treść art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującą w dacie wydania decyzji o zwolnieniu. Oczywiście, gdyby Organ wydawał decyzję w stanie prawnym uwzględniającym Trzecią zmianę Komunikatu, a więc poczynając od 29 czerwca 2020 r., sytuacja prawna byłaby inna, ale w realiach tej sprawy jest to tylko sytuacja hipotetyczna, niemająca w rzeczywistości miejsca. Zatem stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawarte w skardze kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia treść art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19, było prawidłowe. Tym samym również zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego, nie można jej też zasadnie zarzucić wydania z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą argumentację, co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Na marginesie zaznaczyć jedynie należy, że nie ma potrzeby szczegółowej analizy argumentacji poczynionej w zarzutach skargi kasacyjnej, jako że w sprawie ww., objętej cytatem, jak też w realiach niniejszej sprawy istnieje to samo zagadnienie, a mianowicie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek od marca do maja 2020 r.; wydając decyzję 3 czerwca 2020 r. Organ nie mógł stosować przepisów prawa materialnego w stanie prawnym z 30 czerwca 2020 r., co trafnie wskazał Sąd I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że w sprawie nie doszło do obrazy przepisów prawa procesowego, jak też materialnego. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.