I GSK 319/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 778/22 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 lipca 2022 r. nr 61/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Ł. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 778/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 lipca 2022 r. nr 61/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych za rok 2012. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał w dniu 4 grudnia 2012 r. przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, Z. Ł. w łącznej wysokości 101 720, 42 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 90 446,01 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 11 274,41 zł. Następnie, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Kierownik BP w Białymstoku wznowił z urzędu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735 dalej: kpa) postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. Po przekazaniu sprawy do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu zgodnie z właściwością miejscową, w dniu 18 kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, mocą której przyznał Z. Ł. płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 101 720,42 zł. Decyzja nie została zaskarżona. Zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie zawiadomił skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w Radomiu z dnia 18 kwietnia 2016 r. Po przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor ARiMR wydał w dniu 22 czerwca 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 158 § 1 kpa - o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu z dnia 29 czerwca 2016 r. Rozpoznając odwołanie Prezes ARiMR, decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dn. 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt VIII SA/WA 930/21, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 22 czerwca 2021 r. Po ponownym rozpoznania sprawy Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 16 maja 2022 r. na podstawie art. 158 § 1 kpa i art. 156 1 pkt 2 kpa (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r. wydanej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika BP w Radomiu. W odwołaniu od powyższej decyzji, beneficjent zarzucił wydanej decyzji - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskrzoną decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika BP ARiMR w Radomiu w dniu 18 kwietnia 2016 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, podzielił ustalenia Prezesa ARiMR dokonane w sprawie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Kierownik BP ARiMR w Radomiu w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, co w świetle przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 mogłoby skutkować odmową przyznania stronie wnioskowanych płatności. Następnie Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zaznaczył że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w Radomiu nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 151 kpa, regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postepowania. Organ orzekł o istocie sprawy, nie odniósł się natomiast do decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Kierownika BP w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie przyznania płatności skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Sąd zauważył, że Kierownik BP ARiMR w Radomiu w decyzji we wznowionym postępowaniu z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie wypowiedział się w zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, gdyż bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia zasady trwałości decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy błędu zawartego w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu z dnia 18 kwietnia 2016 r. związanego z nieprawidłowym oznaczeniem decyzji nie można traktować jako "rażącego" naruszenia prawa i w świetle zasady wykładni ścisłej przepisów regulujących podstawę stwierdzenia nieważności nie można wykorzystywać przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do korekcji wszelkich błędów popełnionych przez Organ, a jedynie do takich które mają postać kwalifikowaną; naruszenie przepisów prawa nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności - gospodarczych bądź społecznych skutków naruszenia, których zaakceptowanie nie jest możliwe, gdyż właściwą treść rozstrzygnięcia decyzji można ustalić na podstawie przebiegu postępowania wznowieniowego, uzasadnienia decyzji oraz braku wypłaty środków pomimo faktycznego wydania decyzji nazwanej decyzją "o przyznaniu płatności", a zatem prymat należało nadać zasadzie trwałości decyzji ostatecznych; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organu, powinien decyzje Organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu w dniu 18 kwietnia 2016 r. "rażąco" naruszała prawo, podczas gdy naruszenia Organu nie można zakwalifikować jako "rażącego ", gdyż z treści decyzji, z jej uzasadnienia oraz faktu braku wypłaty Skarżącemu płatności wynika, że intencją Organu było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a.; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organu, powinien decyzje Organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu w dniu 18 kwietnia 2016 r. "rażąco" naruszała prawo (art. 151 § 1 k.p.a.), podczas gdy z treści decyzji, z jej uzasadnienia oraz faktu braku wypłaty Skarżącemu płatności wynika, że Organ nie wydał decyzji rozstrzygającą sprawę co do istotny oraz że intencją Organu było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a., a zatem Organ nie był zobligowany do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. o nr 0189-2012-000023335 o przyznaniu płatności bezpośredniej za 2012 r.; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organu, powinien decyzje Organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; 2) z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, za Organem I i II instancji, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu w dniu 18 kwietnia 2016 r. "rażąco" naruszała przepis art. 151 § 1 k.p.a., podczas gdy naruszenia przepisów prawa przez Organ nie można zakwalifikować jako "rażącego", gdyż uchybienie nie posiadało takiego przymiotu i nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności - gospodarczych bądź społecznych skutków naruszenia, których zaakceptowanie nie jest możliwe, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwe zastosowanie w/w przepisu powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich sformułowania na gruncie rozpatrywanej sprawy powoduje, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego. W gruncie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 18 kwietnia 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 4 grudnia 2012 r.) stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w rażącym stopniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organ we wznowionym postępowaniu (postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r.) wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znanych organowi, wydał decyzję z dnia 18 kwietnia 2016 r., w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2013 przyznał skarżącemu płatności w wysokości 101 720,42 zł. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikały bowiem podstawy do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, co w świetle przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 mogłoby skutkować odmową przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w Radomiu nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 151 k.p.a., regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postepowania. Organ orzekł o istocie sprawy, nie odniósł się natomiast do pozostającej w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji Kierownika BP w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności w takiej samej wysokości. Kierownik BP ARiMR w Radomiu w decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie wypowiedział się w zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, ponieważ bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym, organ może uchylić decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i w takim przypadku może dopiero wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Konieczność zbadania istnienia przesłanek wznowieniowych warunkuje nie tylko możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także o tej z § 2 tegoż artykułu. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest także przesądzenie o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. bez zbadania i pozytywnego wyniku weryfikacji przesłanek wznowieniowych. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 18 kwietnia 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 4 grudnia 2012 r.) stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w stopniu rażącym. Dodać należy, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Na marginesie należy dodać, że podnoszony przez autora skargi kasacyjnej argument, zgodnie z którym intencją organu było wydanie decyzji o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. nie może zostać uwzględnione w sytuacji jednoznacznego brzmienia tego przepisu oraz rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu z dnia 18 kwietnia 2016 r. co zostało na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowo ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej prawie w całości podziela stanowisko zawarte w wyrokach tego Sądu z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 8/24, oraz 12 września 2024 r. sygn. akt I GSK 82/24 wydanych w bardzo zbliżonym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, choć dotyczącym płatności za 2012 r., w którym stwierdzono, że w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa (por. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym świetle nie stwierdzono zasadności zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).