I GSK 306/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 632/21 w sprawie ze skargi C. w M. na czynność Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie z dnia 9 marca 2021 r. nr FG.617.1170.2021.SSZ w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w następstwie wystąpienia COVID-19 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie na rzecz C. w M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 632/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi C. z siedzibą w M. na czynność Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w postaci niezakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie miejsc pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o czym poinformowano pismem z dnia 9 marca 2021 r., nr FG.617.1170.2021.SSZ, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżąca – C. z siedzibą w M., wnioskiem z 9 lutego 2021 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie o przyznanie jej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, na podstawie art. 15 gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą COVID-19"). W treści tego wniosku zaznaczyła, że wnosi o wypłatę jej środków, począwszy od lutego 2021 r., przez okres trzech miesięcy, na wynagrodzenie dla 27 pracowników (26,5 etatu), w kwocie 159 000 zł. Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie, informacją (pismem) z dnia 9 marca 2021 r., poinformował skarżącą, że nie należy ona do podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie jej pomocy, na podstawie art. 15 gga ustawy COVID-19. Ośrodek bowiem, jako jednostka lokalna skarżącej, nie posiada statusu przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162, zwanej dalej: "Prawo przedsiębiorców"). Organ dodał także, iż powołanie przez Biskupa R. w dniu 13 grudnia 1996 r. Ośrodka [...] w M. jako samoistnej jednostki Diecezji R. - nie może zostać uznane za utworzenie samodzielnego przedsiębiorcy. Jest to bowiem jedynie część podmiotu, który ją powołał. Według Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie, zakwalifikowanie ośrodka jako jednostki lokalnej znajduje powiedzenie w zapisach bazy REGON oraz zaświadczeniu o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia 21 grudnia 2020 r. - z którego wynika, że jednostka lokalna C. w M. ma nadany numer identyfikacyjny [...], gdzie [...] jest nr identyfikacyjnym REGON C., a [...] jest liczbą porządkową jednostki lokalnej utworzonej przez powyższy podmiot. Ponadto Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie zauważył, że uznanie Ośrodka w M. przez Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie (decyzja L.IS.II/2-4407/69/04, z dnia 30 kwietnia 2004r.) za odrębny podmiot podatkowy w zakresie podatków i usług, nie powoduje uzyskania przez ten Ośrodek statusu przedsiębiorcy. Decyzja ta została bowiem wydana jedynie dla celów podatkowych i nie stwierdza uzyskania statusu przedsiębiorcy, w świetle przepisów Prawa przedsiębiorców (art. 4 ust.1 lub 2 tej ustawy). W związku z powyższym złożony wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie i w konsekwencji nie może być zawarta umowa o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 632/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazał, że choć istotnie, formy wsparcia, o jakich mowa w art. 15 gga ustawy COVID-19 adresowane są do przedsiębiorców, w rozumieniu jakie temu pojęciu nadają przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, to odmowy uznania statusu przedsiębiorcy podmiotu aplikującemu o ten rodzaj pomocy, nie można uzasadniać brakiem samodzielności jego jednostki, poprzez którą faktycznie wykonuje on działalność gospodarczą. Zdaniem WSA, rozpatrując kwestię spełnienia przesłanek do uzyskania wsparcia, o którym mowa w art. 15 gga ustawy COVID-19, w szczególności jeżeli chodzi o posiadanie statusu przedsiębiorcy przez wnioskodawcę, odnieść się należy do cech skarżącej – C., a nie tylko samego jej zakładu. Nie można ograniczać się tylko stwierdzenia ujawnienia go w takich charakterze w odpowiednim rejestrze publicznoprawnym. Przepisy o funkcjonowaniu tego rodzaju rejestrów nie odnoszą się bowiem do wszystkich podmiotów, prowadzących działalność odpowiadającą kryteriom z art. 3 Prawa przedsiębiorców. Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpatrywanym przypadku skarżąca bez wątpienia została dotknięta skutkami pandemii, gdyż ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej bezpośrednio wpłynęły na możliwości kontunuowania przez nią działalności. W tej więc sytuacji, wykluczenie w stosunku do niej możliwości przyznania wsparcia, o którym mowa w art. 15 gga ustawy COVID-19, w oparciu o czysto formalne kryteria, związane z brakiem posiadania statusu przedsiębiorcy przez jej zakład, nie znajduje uzasadnienia. Tak więc, nawet wskazanie we wniosku o przyznanie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników, jako podmiotu występującego o tego rodzaju wsparcie, Ośrodka [...] w M., a nie skarżącej (z czym w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia), nie mogłoby skutkować dyskwalifikacją tego wniosku na etapie jego administracyjnej weryfikacji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. a) art. 15gga ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 marca 2021 r.: - przez uznanie, że wsparcia na podstawie ww. przepisu nie można ograniczyć wyłącznie do przedsiębiorców którym mowa w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców; - poprzez przyjęcie, że samo wyłącznie prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o inne przepisy prawa przy jednoczesnym braku statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 Prawa przedsiębiorców nie pozbawia inne osoby prawne/podmioty uprawnień do uzyskania wsparcia na podstawie wymienionego przepisu; - poprzez przyjęcie, że dla uzyskania wsparcia na podstawie tegoż przepisu nie jest wymagane prowadzenie działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r., oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodami określonymi w art. 15gga ust. 1 ww. ustawy b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. 15ggb ustawy COVID-19, w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 371) w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 marca 2021 r.: - przez uznanie, że wsparcia na podstawie w/w przepisów nie można ograniczyć wyłącznie do przedsiębiorców którym mowa w art. 4 ust. 1 lub 2 Prawa przedsiębiorców, - poprzez przyjęcie, że samo wyłącznie prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o inne przepisy prawa pomimo braku statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 Prawa przedsiębiorców nie pozbawia inne osoby prawne/podmioty uprawnień do uzyskania wsparcia na podstawie wymienionych przepisów; - poprzez przyjęcie , że dla uzyskania wsparcia na podstawie tych przepisów nie jest wymagane prowadzenie działalności gospodarczej na dzień 30 listopada 2020 r., oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodami określonymi w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 obowiązującym na dzień 9 marca 2021 r. 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez dokonanie ustaleń w zakresie prowadzenia przez stronę przeciwną na dzień 30 września 2020 r. działalność określonej w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 marca 2021 r. w zakresie stanu faktycznego bez oparcia o dowody z akt sprawy; - przez rozstrzygnięcie sprawy bez dokonanych na podstawie akt sprawy ustaleń czy strona przeciwna na 30 listopada 2020 r. prowadziła działalność określoną w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 marca 2021 r.). Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przyjmując niespełnienie przez ośrodek skarżącej przesłanek uzyskania wsparcia w ramach pomocy z art. 15 gga ustawy COVID-19, Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie wskazał na brak jego samodzielności, gdyż jest on jednostką lokalną skarżącej, co w jego ocenie wyklucza możliwość uznania go za przedsiębiorcę, w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, do którego to przepisu, a zwłaszcza zawartej w nim definicji przedsiębiorcy, odwołuje się art. 15 gga ustawy COVID-19. Dokonując wykładni spornych w sprawie przepisów przypomnieć należy, że wnioskowane przez stronę świadczenie na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo, jako wsparcie przedsiębiorstw i innych podmiotów dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Wobec kryzysu gospodarczego spowodowanego epidemią COVID-19 Komisja Europejska wydała Komunikat określający Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C.2020.911.1 z 20 marca 2020). Komisja postanowiła, że komunikat ten stosuje się od 19 marca 2020 r. biorąc pod uwagę gospodarcze skutki epidemii COVID-19, które wymagały natychmiastowych działań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przy wykładni wskazanych przepisów tracić z pola widzenia tego, że ustawa COVID-19 i kolejne jej nowelizacje, miały na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności zarobkowej, gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 z późn. zm.) C. Diecezji posiada osobowość prawną. Zgodnie zaś z art. 38 ust 2 pkt 2 tej ustawy, dla prowadzenia działalności charytatywno-opiekuńczej władze kościelne są uprawnione do powołania C. diecezji - dla poszczególnych diecezji. Środki pieniężne na realizację działalności charytatywno-opiekuńczej pochodzą m.in. z dochodów z działalności gospodarczej prowadzonej przez C. i C. diecezji bezpośrednio lub w formie wyodrębnionych zakładów (zob. art. 40 pkt 6 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Natomiast w myśl art. 3 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Trafnie WSA w Rzeszowie zauważył, że art. 40 pkt 6 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej mówi o prowadzeniu przez C. diecezji działalności gospodarczej nie tylko bezpośrednio, poprzez swoje główne struktury, ale za pośrednictwem stworzonych do tego jednostek - zakładów. Nie zmienia to jednak faktu, że to nie zakład jest w tym wypadku przedsiębiorcą, lecz tworzący go podmiot. Żaden przepis nie przyznaje zdolności prawnej zakładowi diecezjalnej C., tak więc już tylko z tego względu nie można rozpatrywać podmiotowości zakładu w oderwaniu od statusu diecezjalnej C. Poza tym wybranie przez skarżącą tej formuły prowadzenia działalności gospodarczej, która oparta jest o realizowanie wchodzących w jej zakres czynności, za pośrednictwem powołanego do tego zakładu (jednostki), co znajduje oparcie w przepisach prawa, nie może prowadzić do jej wykluczenia z możliwości uzyskania wsparcia, skierowanego do podmiotów zatrudniających pracowników w branżach, dotkniętych ograniczeniami wynikającymi ze zwalczania skutków pandemii. Tego rodzaju formy pomocy regulują przepisy ustawy COVID-19, dlatego też, dokonując ich wykładni, należy mieć na względzie, oprócz reguł wykładni gramatycznej, także rezultaty funkcjonalnej wykładni jej przepisów. Te zaś dają priorytet celom udzielania pomocy, obejmującym udzielanie wsparcia, pozwalającego między innymi na zachowanie miejsc pracy, poprzez przyznanie dofinansowania kosztów zatrudnienia. Wskazać także należy, że niewątpliwie podmiot prowadzący Ośrodek [...] jest pracodawcą i podlega regulacjom prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym obowiązkowi opłacania składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, także w zakresie prowadzonej przez siebie działalności odprowadza składkę, jak też zatrudnieni w ramach tej działalności pracownicy objęci są taką składką, a środki pomocowe (dofinansowanie wynagrodzeń) pochodzą właśnie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prokonstytucyjna wykładnia sprzeciwia się temu, by pomijać taki podmiot w zakresie pomocowym (art. 32 Konstytucji). W związku z powyższym prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że wnioskodawca jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Struktura wnioskodawcy, który prowadzi działalność poprzez wyodrębniony zakład, nie może powodować, że jest on wykluczony z pomocy dla pracowników. Nie jest zasadny podniesiony kilkukrotnie w pkt. 1 lit. a i b oraz w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 15 gga ustawy COVID-19 poprzez przyjęcie, że dla uzyskania wsparcia na podstawie tegoż przepisu nie jest wymagane prowadzenie działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r., oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodami określonymi w kodami określonymi w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 marca 2021 r. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i wskazanych powyżej przepisów prawa. Kwestia wykładni i stosowania przepisów powyższego rozporządzenia nie była przedmiotem rozstrzygnięcia, stąd zarzut ten jest bezzasadny, skoro bowiem Sąd Wojewódzki nie stosował tych przepisów, to nie mógł ich naruszyć. Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia art. 15ggb ustawy COVID-19, bowiem Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i do jego treści się nie odwoływał, to tym samym również nie mógł go naruszyć. Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazywany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej organu. Z treści tego przepisu wynika, że wyrok wydawany jest po zamknięciu rozprawy na podstawie akt zgromadzonych w tej sprawie. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wyrok zostaje wydany, mimo że sąd rozprawy nie zamknął, albo gdy sąd orzekał nie mając akt sprawy, która była przedmiotem postępowania. Z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mamy do czynienia, jeżeli sąd dokonuje błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów lub ustala stan faktyczny sprawy, który nie ma odzwierciedlenia w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Błędy tego rodzaju, jeżeli miały miejsce przy wyrokowaniu, mogą być zwalczane tylko przez pryzmat uregulowań w art. 145 p.p.s.a., a nie naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.