I GSK 526/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 594/21 w sprawie ze skargi A na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVII/514/2017 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 13 lipca 2022 r., I SA/Kr 594/21 oddalił skargę A (dalej: Spółka, skarżąca) na uchwalę Rady Miejskiej w Tarnowie z 28 grudnia 2017 r., nr XL VII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielonych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania ich wykorzystania (Dz.U.Woj.Małop.2018.393, dalej: uchwała). Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości zażądała uchylenia wskazanego wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 4 ust. 2a oraz § 5 ust. 3, a także wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1–3 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1–3 ustawy z dnia 27 października o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.17 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w zw. z § 4 ust. 2a uchwały (w brzmieniu nadanym uchwałą nr XXV/266/2020 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 lutego 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania, Dz.U.Woj.Mał.2020.2331) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis uchwały nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, nie stoi w sprzeczności z u.f.z.o. oraz że nie narusza art. 36 ust. 1–3 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 2 u.f.z.o. podczas gdy przepis uchwały nakłada na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek składania do informacji o faktycznej liczbie uczniów imiennego wykazu uczniów, których liczbę wykazano w tej informacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 2a do uchwały, mimo że obowiązek taki nie wynika z ustawy o finansowaniu zadań oświaty, ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 u.f.z.o., a także w nie ma podstawy przewidzianej w art. 27 u.f.z.o. i nie może służyć realizacji obowiązków wskazanych w tym przepisie; 2. art. 38. ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1–3 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 5 ust. 3 uchwały poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis uchwały nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, nie stoi w sprzeczności z u.f.z.o., oraz że nie narusza art. 36 ust. 1–3 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2, podczas gdy przepis uchwały nakłada na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek opisywania dokumentów źródłowych, w sytuacji, gdy organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego nie mają uprawnienia regulowania poprzez akty prawa miejscowego zasad prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia i rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu i Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez pełnomocnika istotnie wpłynął na zakres sprawowanej kontroli. W dalszej kolejności zaznaczyć należy, że wskazany wyżej akt nowelizacyjny uchwały (opubl. Dz.U.Woj.Małop.2020.2331) wprowadził po § 4 ust. 2 przepis ust. 2a o treści: "Wraz z informacją, o której mowa w ust. 2, organ prowadzący składa imienny wykaz uczniów, których liczbę wykazano w tej informacji, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2a do niniejszej uchwały". Z kolei § 5 ust. 3 stanowi, że "Dokumenty księgowe z tytułu wydatkowania dotacji należy opisywać w następujący sposób: sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa dla (*podać nazwę jednostki) w wysokości... zł". Wskazać należy, że przytoczone wyżej przepisy zostały wydane – prócz ustaw o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym – na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w którym ustawodawca stanowi, że tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–31a i art. 32 ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – w drodze uchwały". Niezależnie od trafnych konstatacji Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku – w kontekście nietrafnego zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej – wskazać należy, iż § 4 ust. 2a uchwały stanowi o obowiązku dołączenia imiennego wykazu uczniów, co mieści się w pojęciu "trybu udzielania dotacji", o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zwłaszcza że Spółka nie neguje – zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały – obowiązku przedłożenia Organowi "informacji o liczbie uczniów". Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest akceptowalna sytuacja, w której Organ nie miałby możliwości weryfikacji danych liczbowych uczniów w powiązaniu z ich nazwiskami. Wskazane w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy u.f.z.o. nie ograniczają Organu w realizacji treści art. 38 ust. 1 tego aktu normatywnego, a treść § 4 ust. 2a uchwały nie pozostaje w kolizji z żadnym z nich. Podobnie należy ocenić zasadność zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej, który poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 uchwały obowiązku opisywania dokumentów dotyczących wydatkowania dotacji mieści się w pojęciu "trybu (...) rozliczania dotacji", o których mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wymóg ten nie pociąga żadnych dodatkowych obowiązków (prócz wymogu poczynienia na dokumencie adnotacji), albowiem zawsze – przy każdym wydatku – należy zastanowić się nad tym, czy może być ze środków pochodzących z dotacji. Także tym razem wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy u.f.z.o. nie ograniczają Gminy Miasta Tarnowa w realizacji treści art. 38 ust. 1 tej ustawy, a regulacja art. § 5 ust. 3 uchwały nie pozostaje w kolizji z żadnym z nich. Końcowo wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy – stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. – Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego czy norm postępowania. Z treści zarzutów wynika, że dotyczą one – błędnej wykładni i wskazują na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ta jednak – w uzasadnieniu (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) – nie zawiera (oprócz ogólników) próby podjęcia prawidłowej wykładni zakwestionowanych przepisów. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.