I GSK 279/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 259/22 w sprawie ze skargi A. D. na czynność K. [...]Sp. z o.o. w T. z dnia 23 września 2020 r. nr DGD.412.2.31.2020.MS w przedmiocie negatywnej oceny wniosku. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 259/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. poz. 818 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o zasadach realizacji programów" oddalił skargę A. D. na czynność K. [...] sp. z o. o. w T. z 23 września 2020 r. negatywnej oceny projektu. Wyrok ten skarżąca zaskarżyła w całości formułując zarzuty na obu podstawach. Do zarzutów naruszenia prawa materialnego zaliczyła art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo tego że kryterium czasowe, to jest termin złożenia wniosku oraz ustalenie wymogu wykazania przez wnioskodawców spadku przychodów tylko w jednym miesiącu 2020 r. spośród wskazanych, stanowiły naruszenie zasady rzetelności, przejrzystości i bezstronności wyłaniania projektów do dofinansowania, które instytucja była obowiązania przestrzegać. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie za niezasadny wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących unieważnienia innych konkursów, w których przyjęto kryteria podobne do tych, przyjętych przez instytucję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło to do nieuwzględnienia skargi, pomimo że z dokumentów tych wynika, że kryterium czasu i warunek wykazania spadku tylko w jednym miesiącu 2020 r. nie były zgodne z zasadami przeprowadzania naboru projektów do dofinansowania, przewidzianymi w ustawie o zasadach realizacji programów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna należy do środków prawnych wysoce sformalizowanych, czego wyrazem jest obowiązek prawidłowego i precyzyjnego sformułowania zarzutów. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została przygotowana niestarannie z kilku powodów. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że formułę orzekania w przypadku uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie zawierają art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o zasadach realizacji programów, nie zaś przepisy p.p.s.a. Już z tego powodu zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są nieuzasadnione. Po drugie, przepis art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów należy do procesowych, tymczasem skarżąca zaliczyła go do przepisów prawa materialnego. Niezależnie jednak od tego zarzut ten jest nieuzasadniony z następujących powodów. Przepis ten reguluje zasady wyboru projektów do dofinansowania. Zobowiązuje do czynienia tego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że kryteriów tych nie spełnia warunek odnotowania spadku obrotów, weryfikowany na podstawie porównania tylko jednego miesiąca 2020 r. i jednego miesiąca w roku poprzedzającym. Był on obiektywny, niezależny od ewentualnych zabiegów wnioskodawców, uniemożliwiał celowe konstruowanie materiałów stanowiących podstawę wniosku. Wskazane kryterium cechuje przejrzystość oraz rzetelność. Powyższa ocena nie może abstrahować od przedmiotu i celu konkursu. Należy zauważyć, że grant miał być przyznawany w związku z epidemią COVID-19 i wywołaną nią zmianą sytuacji gospodarczej przedsiębiorcy wyrażonej zmniejszeniem obrotów. Wobec tego zaliczenie do przesłanek powierzenia grantu okoliczności spadku obrotów było uzasadnione. Przyjęte w konkursie dwa miesięczne okresy działalności w kolejnych latach (przed i po wystąpieniu epidemii), które miały podlegać analizie w celu ustalenia, czy uprawniające do udzielenia grantu zmniejszenie obrotów miało miejsce uznać należy za wystarczające. Miesiąc stanowi w ujęciu księgowym, podatkowym i pracowniczym podstawowy okres rozliczeniowy w prowadzeniu działalności gospodarczej. W takim rozrachunku przedsiębiorca obowiązany jest do uiszczania zarówno należności publicznoprawnych, jak i pokrywania większości innych, stałych zobowiązań, takich jak wynagrodzenia pracowników, opłaty za korzystanie z lokalu, za media, świadczenia dotyczące pojazdów mechanicznych czy wreszcie zobowiązania kredytowe. Nagły, niespodziewany i znaczący spadek obrotów już w jednym miesiącu mógł zatem istotnie zakłócić funkcjonowanie przedsiębiorstwa, wpływać negatywnie na płynność w obsłudze ciążących na przedsiębiorcy zobowiązań. Nawet, jeżeli w kolejnych miesiącach obroty te wzrosły, odzyskanie stabilizacji finansowej może być trudne i wymagać upływu znacznego czasu. Nie można się zgodzić z tym, że ustanowienie dłuższego okresu porównawczego byłoby bardziej obiektywne. Przeciwnie – mogłoby wręcz zakłócić sens uruchamianego programu, bo spadek obrotów w dłuższej perspektywie czasowej może wiązać się także z innymi czynnikami, nie tylko z wystąpieniem pandemii. Pojawiłoby się zatem ryzyko skierowania środków niezgodnie z zakładanymi celami. Ponadto zauważyć należy, że pandemia w 2020 r. trwała od 1 marca, a więc dziewięć miesięcy, tym samym miesiąc stanowił więcej niż dziesiątą część tego okresu. Skarżąca miała ponadto prawo wyboru do porównania dowolnego miesiąca z 2020 r., co niewątpliwie stwarzało możliwość ujawnienia we wniosku najtrudniejszego do przetrwania na rynku okresu. Za niedopuszczalne natomiast uznać należy stosowanie prze organ kryterium pierwszeństwa składania wniosków. Zgodzić się należy ze skarżącą, że naruszało ono wynikającą z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów powinność rzetelnej oceny, bo odrywając ją od meritum, sprowadzało tę ocenę na płaszczyznę losowości. Podzielić należy stanowisko skarżącej, że wskazany sposób weryfikacji projektów uprzywilejowywał podmioty dysponujące lepszym sprzętem i technicznym i szybszym łączem internetowym. Pomoc przewidziana w programie miała być przyznawana dla podmiotów dotkniętych spadkiem obrotów wywołanym pandemią, nie zaś tym którzy najszybciej zgłoszą się po taką pomoc. Termin na składanie wniosków był otwarty przez dłuższy czas niż kilka pierwszych minut po uruchomieniu strony internetowej przyjmującej te wnioski. I wszystkie poprawne formalnie i złożone w terminie wnioski powinny być poddane weryfikacji merytorycznej. W tej jednakże sprawie wskazana wadliwość procedury oceny wniosków o udzielenie grantu nie miała żadnego znaczenia na wynik oceny projektu w rozumieniu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, dlatego że skarżąca nie uzyskała maksymalnych 3000 punktów, lecz 2985. W jej przypadku kwestia kolejności złożenia wniosku nie miała żadnego znaczenia, bo dotyczyła tylko tych projektów, które otrzymały maksymalną liczbę punktów. Z tego powodu nieprawidłowa ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania przez organ art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów nie mogła – w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., dlatego że Sąd pierwszej instancji obowiązany był do oceny legalności czynności podjętej w konkretnej sprawie. Wzorzec kontroli stanowiły przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś praktyka innych organów. W tej sprawie zresztą Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej co do tego, że ocena projektów odbywała się z naruszeniem prawa, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.