I GSK 270/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 797/22 w sprawie ze skargi G. J. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr ZD.7346.2.3.2022 w przedmiocie zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 797/22 odrzucił skargę G. J. (dalej jako skarżący) na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2022 r., w przedmiocie zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki oświatowej. Pismem z dnia 22 września 2022 r. G. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A wniósł skargę na akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. stanowisko dotyczące stwierdzenia nieprawidłowości w niepublicznym Żłobku [...] w G. przy ul. [...]. (doręczone skarżącemu 14 września 2022 r. zalecenie pokontrolne zawarte w protokole kontroli z 14 lipca 2022 r.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.), zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. Skarżący wniósł skargę kasacyjna od tego postanowienia zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 w związku z §2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zalecenia pokontrolne zawarte w treści protokołu nie są aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy wskazane zalecenia pokontrolne zawierają cechy właściwe dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2023 r., organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżony akt nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżony w tej sprawie akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2022 r., został wydany na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2022 poz.1324 dalej jako ustawa o opiece) po rozpatrzeniu zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego do protokołu z kontroli warunków i jakości świadczonej opieki, w związku z zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2022 r. odnośnie nieodpowiednich warunków opieki, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia dzieci przebywających w placówce. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie stanowisko dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pismo organu stwierdzające nieprawidłowości nie jest aktem administracyjnym, będącym wyrazem władczej pozycji organu administracyjnego, regulującego w sposób jednostronny uprawnienia lub obowiązki podmiotu, do którego jest skierowany. Stanowi natomiast ocenę działalności skarżącego w kontrolowanym zakresie jego działalności i nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Stanowisko organu kończy etap kontroli i w przypadku braku poprawy warunków opieki w żłobku, stanowić może podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się ze stanowiskiem organu może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o wykreśleniu żłobka z rejestru (art. 32 pkt 2, art. 34 i art. 57 ust. 5 ustawy o opiece - wykreślenie spornego żłobka z rejestru, w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych organu, wydanych w następstwie kontroli w zakresie warunków i jakości sprawowanej opieki nad dziećmi w żłobku), którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżony akt nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że skarga na wystąpienie pokontrolne nie przysługuje i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.