I GSK 2311/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 149/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 149/17, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach z dnia [...] września 2016 r.; w pkt 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017r.,poz 1257 dalej: "kpa"), w związku z § 7 ust. 5 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r poz. 1468 z późn. zm. dalej "rozporządzenie wykonawcze"), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że błędne wskazanie we wniosku o wsparcie sposobu zagospodarowania produktu nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania wsparcia, bowiem producent jedynie przez nieuwagę nie dostrzegł różnicy pomiędzy bezpłatną dystrybucją a innym przeznaczeniem, a tym samym nieudzielenie wsparcia z uwagi na wycofanie produktu do nieuprawnionego podmiotu godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa, podczas gdy organ rozpatrując wniosek zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego - w tym w szczególności zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym we wniosku producent jest zobowiązany do wskazania rodzaju operacji i wydając decyzję o odmowie udzielenia wsparcia z uwagi na fakt, że wycofania dokonano do pomiotu, który nie mógł odbiorcą nie mógł naruszyć zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 8 kpa w zw. z § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego. Na wstępie rozważań należy poczynić kilka uwag, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają znaczenie dla oceny prowadzenia postępowania przez organy w kontekście naruszenia zasady z art. 8 kpa. Przepis ten wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis ten nakłada zatem na organy administracji istotne obowiązki rzutujące na sposób prowadzonych postępowań, i tak organy administracji powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Z przywołanego przepisu, co istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia, wynika również obowiązek prawidłowego rozważenia przez organ stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Uczestnictwo w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (DOW III) dzieli się na dwa etapy: 1) złożenia powiadomienia; 2) złożenia wniosku. Etap powiadomienia zgodne z § 4 ust. 3 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, nie toczy się w ramach postępowania administracyjnego. Skarżący złożył stosowne powiadomienie, w którym zadeklarował chęć wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji określonej ilości jabłek. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach określił możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji ilość produktu, o czym powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Następnie skarżący dokonał wycofania z rynku określonej ilości jabłek realizując dostawy do Koła Łowieckiego "A" w T. Po zakończeniu dostaw w dniu [...] maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie wsparcia RDK 1031/2014 (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) DOW III wraz z wymaganymi załącznikami, stosownie do uregulowań § 7 rozporządzenia wykonawczego. Złożenie wniosku wszczyna etap postępowania administracyjnego, w ramach którego organy działając na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oceniają czy zostały spełnione warunki przyznania wsparcia, w tym czy zadeklarowane przez wnioskodawcę operacje zostały przeprowadzone prawidłowo. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych - w brzmieniu obowiązującym w trakcie rozpatrywania wniosku – jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. W konsekwencji przywołanych wyłączeń, organy nie podejmują ani z urzędu ani na wniosek strony czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie weryfikują ustalony w przepisach zakres dokumentacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyłączenie ww. przepisów kpa powoduje odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa., co oznacza, że organy zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Uprawnienie do uzyskania wsparcia wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym m.in. zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem. Beneficjent składając bowiem wniosek o przyznanie wsparcia składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem pomocy. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania wsparcia. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania wsparcia. W rozpoznawanej sprawie skarżący składając zarówno powiadomienie z dnia [...] listopada 2015 r., jak i wniosek o przyznanie wsparcia z [...] maja 2016 r. złożył w części C powiadomienia oraz w części D wniosku oświadczenie o znajomości "Warunków uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOW III)" oraz zobowiązał się do ich przestrzegania. Warunki te zawierają wyciąg z przepisów aktów prawa krajowego i UE w zakresie wymagań i obowiązków producentów i odbiorców produktów wycofanych z rynku. Skarżący jako beneficjent mechanizmu wsparcia powinien zatem dołożyć wszelkich starań aby zapoznać się z przepisami na podstawie, których ubiega się o pomoc i stosownie do regulacji mających zastosowanie w sprawie wskazać prawidłowo operację jaką zamierza wykonać (tj. bezpłatna dystrybucja czy inne przeznaczenie) oraz podmiot będący odbiorcą produktu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy cechuje rygoryzm i formalizm, gdyż mechanizmy te są ściśle ograniczane w czasie, a ponadto do organów kierowana jest znaczna ilość wniosków w stosunkowo krótkim czasie. W takiej sytuacji ustawodawca zdecydował się na odejście od prowadzenia przez organy pełnego postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporną okoliczność, że skarżący nie zrealizował zgodnie z przepisami prawa operacji wycofania produktów z rynku, gdyż produkty wycofane z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję zostały skierowane do podmiotu, który nie był uprawniony do odbioru produktu na to przeznaczenie. "Warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów i owoców (DOW III)" w zakresie kwestii, to może być odbiorcą produktów wycofanych z rynku na bezpłatną dystrybucję w pkt V odwołują się do przepisu art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013. Zgodnie z tym przepisem, bezpłatnej dystrybucji można dokonać jedynie: a) wśród organizacji charytatywnych i fundacji zatwierdzonych w tym celu przez państwo członkowskie, do wykorzystania w ich działalności służącej pomocy osobom, których prawo do otrzymania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym, w szczególności w związku z tym, że osoby te nie posiadają środków utrzymania; b) w zakładach karnych, szkołach, żłobkach, przedszkolach, szkołach podstawowych lub średnich zarządzanych lub zatwierdzonych przez właściwe organy państw członkowskich, na obozach wypoczynkowych dla dzieci, w szpitalach, domach spokojnej starości wyznaczonych przez państwa członkowskie, które podejmują wszelkie niezbędne kroki do zapewnienia, aby dystrybuowane w ten sposób ilości produktów stanowiły uzupełnienie ilości normalnie kupowanych przez placówki tego rodzaju. Warunki uczestnictwa (...) wskazują również, zgodnie z § 6 rozporządzenia wykonawczego, że operacja wycofania z rynku produktów polega na przekazaniu tych produktów jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, których rejestr prowadzi Prezes Agencji na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, z p. zm.) lub art. 9p ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z p. zm.), z tym że w przypadku operacji wycofania z rynku produktów w celu innym niż bezpłatna dystrybucja, o której mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, produkty te mogą być przekazane wyłącznie: 1) z przeznaczeniem na pasze dla zwierząt, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 29), lub 2) podmiotowi prowadzącemu biogazownię z przeznaczeniem na cele energetyczne. Z kolei z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży wynika, iż owoce i warzywa nieprzeznaczone do sprzedaży mogą być przeznaczone pasze dla zwierząt znajdujących się: a) w gospodarstwach rolnych, b) w ogrodach zoologicznych, c) w parkach narodowych i parkach krajobrazowych, d) w rezerwatach przyrody, e) na terenach obwodów łowieckich, jeżeli zwierzęta te są przedmiotem gospodarki łowieckiej. Jak wskazano wyżej ustawa z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno w art. 12 ust. 5 przewiduje, że Prezes Agencji Rynku Rolnego prowadzi też rejestr jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, dla których, zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy wydawana jest decyzja w przedmiocie: a) uznania jednostki organizacyjnej za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw, b) wyznaczenia innych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych jako uprawnionych do otrzymania od organizacji producentów i ich zrzeszeń bezpłatnie owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży. Koło Łowieckie "A" w T. uzyskało wpis do Rejestru uznanych organizacji charytatywnych i uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych na mocy decyzji Prezesa ARR z dnia [...] stycznia 2016 r. Podmiot ten zgodnie z deklaracją w złożonym wniosku otrzymał zezwolenie na przyjmowanie produktów nieprzeznaczonych do sprzedaży tylko i wyłącznie w celu skarmiania zwierząt, czyli na paszę. Natomiast w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Koła Łowieckiego "A" w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r., iż jabłka przeznaczone do bezpłatnej dystrybucji, dostarczone przez skarżącego w ilości 35.336 kg, nr partii [...] zostały rozdysponowane wśród ludzi - uprawnionych beneficjentów ostatecznych. Należy zauważyć, że członkowie i podopieczni Koła Łowieckiego "A" w T. nie zostali wymienieni jako uprawnieni podlegający wsparciu produktem w ramach bezpłatnej dystrybucji mechanizmu wsparcia. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny, obowiązujące przepisy regulujące mechanizm "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOW III) oraz oświadczenie o znajomości Warunków uczestnictwa w mechanizmie omawianego wsparcia, złożone przez wnioskodawcę, należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie zrealizował działania polegającego na wycofaniu jabłek na bezpłatną dystrybucję zgodnie z przepisami regulującymi ten mechanizm (§ 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego). Organ działał z zachowaniem obowiązujących go przepisów prawa, w szczególności nie miał uprawnienia do dokonywania interpretacji działalności danej jednostki w kwestii przyznanych jej uprawnień do odbioru produktu, jak również dokonania korekty wniosku strony. Zgodnie bowiem z przepisami regulującymi omawiany mechanizm wsparcia to producent powinien dołożyć należytej staranności, aby zapoznać się z przepisami na podstawie, których ubiega się o pomoc i zgodnie z tymi przepisami wskazać komu i w jakim celu przekazuje wycofane z rynku produkty. Obowiązek weryfikacji uprawnienia danej jednostki (w rozpoznawanej sprawie Koła Łowieckiego), do odbioru produktu na bezpłatną dystrybucję czy też inne przeznaczenie, spoczywa w świetle przytoczonych wyżej przepisów na producencie, który podejmuje samodzielną decyzję do jakiego podmiotu chce przekazać produkty i czy odbiorca tych produktów jest do ich odbioru uprawniony. Organ w świetle cyt. przepisów, które cechuje rygoryzm i formalizm, nie ma uprawnienia do modyfikowania wniosku strony. Organ nie mógł więc ingerować w treść wniosku, który spełniał wymogi formalne i był kompletny. Organ mógł orzec jedyne w zakresie, jaki został mu wskazany w finalnym kształcie złożonego przez stronę wniosku. Tym samym działanie organu w rozpoznawanej sprawie nie naruszyło art. 8 kpa. Przy czym dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszanie zasady z art. 8 kpa, konieczne jest wykazanie, że w sprawie wystąpił rzeczywiście fakt dezinformacji. Taka sytuacja w rozpoznawanej stronie nie wystąpiła. Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji, takiego faktu nie wskazał, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że gdyby na etapie składania wniosku skarżący dokonał zmiany w części C. wniosku na wycofanie z tytułu innego przeznaczenia, otrzymałby wsparcie, albowiem spełniłby wszystkie wymagania zakreślone cyt. przepisami. Dalej Sąd wskazał, iż w jego ocenie nieuprawnioną i daleko idącą jest odmowa przyznania pomocy z uwagi na zaistniały stan faktyczny. Bowiem skarżący składając wniosek i dołączając do niego wszystkie niezbędne dokumenty, jak i spełniając wszystkie wymagania odnoszące się do przyznania wsparcia, które były tożsame, nie uzyskał pozytywnej decyzji o przyznaniu pomocy tylko z powodu niezauważenia różnicy między bezpłatną dystrybucją a innym przeznaczeniem, która z punktu widzenia producenta jest bez znaczenia, albowiem nie dokonywał sprzedaży swoich owoców, a przekazywał je do wykorzystania jednostce, która widniała w rejestrze jako uprawniona do otrzymania owoców nieprzeznaczonych do sprzedaży. Podsumowując powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że producent nie zrealizował prawidłowo operacji wycofania z rynku produktu, czym naruszył § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego, gdyż produkty wycofane z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję zostały skierowane do podmiotu, który nie był uprawniony do odbioru produktu na to przeznaczenie. Organy natomiast w postępowaniu o przyznanie pomocy, które cechuje rygoryzm i formalizm, nie są uprawnione do modyfikowania wniosku strony. Nadto wniosek spełniał wymogi formalne i był kompletny. We wniosku to beneficjent określa przedmiot postępowania, wskazując cel przeznaczenia wycofanego z rynku produktu (bezpłatna dystrybucja/ inne przeznaczenie) stosownie do § 7 ust. 5 pkt 4 lit b) rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o udzielenie wsparcia zawiera informacje niezbędne do ustalenia wysokości wsparcia, w szczególności informacje dotyczące rodzaju operacji i sposobu produkcji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok, a kierując się treścią art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania w wysokości 580 zł, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie organ (480 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).