I GSK 229/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 474/22 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 4 maja 2022 r., nr 167/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. J. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 474/22 oddalił skargę B. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 4 maja 2022 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku a zaskarżając go w całości wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono zaskarżonemu wyrokowi: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że: - organ w sposób swobodny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, - organ nie miał w niniejszej sprawie obowiązku zebrania w sprawie materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny, gdy tymczasem organ dokonał tejże oceny w sposób dowolny, a nie swobodny, a jak wskazano w skardze, materiał dowodowy nie został zebrany w sprawie w sposób kompletny i wszechstronny, zatem zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dysponowały wszystkimi materiałami mającymi dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie – tym samym ocena dowodów dokonana najpierw przez organy administracji, a następnie podlegająca kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła dać prawidłowych wyników, wszak była oparta na części materiałów, b) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mieszczących się w granicach rozpatrywanej sprawy oraz nieuwzględnienie zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosku o dopuszczenie dowodu z pisemnej opinii biegłego oraz dokumentacji zdjęciowej na okoliczność błędnego przyjęcia przez organy administracji, że na działkach AC, AE, AB i AF oraz V nie uprawiano łubinu w roku 2021 oraz na okoliczność szeregu błędów poczynionych podczas kontroli "na miejscu". 2. obrazę prawa materialnego, a to art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 poprzez niesłuszne nałożenie na stronę sankcji przewidzianych w tym przepisie i przyjęcie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a zweryfikowaną stanowi 28,04%, co stoi w całkowitej sprzeczności z opinią biegłego dołączoną przez skarżącego do skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). Z kolei podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.a petitum skargi kasacyjnej a to z tego względu, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w zarzucie przepisów k.p.a. gdyż ich nie stosował. W postępowaniu sądowoadministracyjnym – uwzględniając aspekt procesowy – możliwe jest jedynie naruszenie regulacji zawartych w p.p.s.a., a tymczasem żaden ze skodyfikowanych tam przepisów nie został ujęty w treści zarzutu. Na marginesie NSA pragnie wskazać, że w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w przedmiocie ograniczonego stosowania regulacji kodeksowych (k.p.a.); nie istnieje potrzeba ich ponownego przypominania. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.b petitum skargi kasacyjnej bowiem załączona opinia – która sporządzona została z inicjatywy skarżącego – nie miała waloru opinii biegłego w rozumieniu kodeksowym (k.p.a.). Nadto składanie wniosków dowodowych winno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, zaś etap sądowy służy ocenie i weryfikacji dokonanych tam ustaleń faktycznych. Przenoszenie postępowania dowodowego na etap sądowy winno mieć charakter wyjątkowy, na co trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji zaś przedstawione w uzasadnieniu wyroku rozumowanie (vide str. 16) nie narusza prawa. Znajduje ono prawidłowe oparcie w powołanych judykatach. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej gdyż autor nie wskazał na czym polegała obraza prawa materialnego w rozumieniu art. 174 ust. 1 p.p.s.a. w odniesieniu do art. 19 Rozporządzenia komisji (WE) nr 640/2014 (zwraca uwagę w zarzucie brak tytułu tego aktu normatywnego i miejsca jego publikacji). Jeżeli tym aktem jest to Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181 z 20.6.2014), to artykuł 19 składa się z trzech jednostek, które są treściowo rozłączne. Nie ma możliwości ich jednoczesnego naruszenia, a zatem to obowiązkiem kasatora był wybór jednej z nich - czego nie uczynił. NSA nie może podjąć się tego zadania w obawie popełnienia błędu w wyborze. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organów i zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.