I GSK 2289/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 918/17 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., I SA/Sz 918/17 oddalił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...)sierpnia 2017 r. nr (...)w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011- 2014. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jak również 18 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013)- wcześniej odpowiednio par. 27 i par. 28 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej podczas, gdy istniały ku temu podstawy bowiem organ wydający decyzję w sprawie nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego ograniczając je w zasadzie do ustaleń poczynionych na podstawie decyzji określającej płatność za rok 2015 w zmniejszonej wielkości i dokonanej kontroli z wyłączeniem pozostałych zgłaszanych przez stronę dowodów oraz uznał, że takie automatyczne odniesienie zmniejszenia z roku 2015 do lat poprzedzających jest zasadne pomimo, że zgłaszane przez stronę dowody zmierzały do określenia zasięgu i czasu trwania występujących niezgodności oraz umyślności działania rolnika a tym samym mogły mieć wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.w zw. z art. 18 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013)- wcześniej odpowiednio § 27 i § 28 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP wyznaczającym kierunek wykładni przepisu ponieważ wykładnia ww. przepisów z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego a konkretnie proporcjonalności i indywidualizacji nakładanych kar- w tym przypadku obowiązku zwrotu płatności przyznanych za lata wcześniejsze) powinna prowadzić do wniosku, że w sytuacji, w której stronie została przyznana płatność za lata poprzednie, w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w jednym z lat programu należy oceniać zasięg i czas trwania występujących niezgodności oraz umyślność działania rolnika odnosząc to do jego indywidualnej sytuacji z uwzględnieniem zgłoszonych przez niego dowodów. Z ostrożności zarzucam również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013)- wcześniej odpowiednio § 27 i § 28 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP wyznaczającym kierunek wykładni przepisu ponieważ wykładnia ww. przepisów z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego a konkretnie proporcjonalności i indywidualizacji nakładanych kar- w tym przypadku obowiązku zwrotu płatności przyznanych za lata wcześniejsze) powinna prowadzić do wniosku, że w sytuacji, w której stronie została przyznana płatność za lata poprzednie, w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w jednym z lat programu należy oceniać zasięg i czas trwania występujących niezgodności oraz umyślność działania rolnika odnosząc to do jego indywidualnej sytuacji z uwzględnieniem zgłoszonych przez niego dowodów. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 14 grudnia 2017 r., I SA/Sz 918/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. S K(...)kwietnia 2011 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007 - 2013 na 2011 rok do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne". Decyzją z (...) grudnia 2011 r. przyznano płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011, tym samym S. K. rozpoczął 15 marca 2011 r. pięcioletni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. Płatności przyznawano w kolejnych latach 2012-2014, natomiast w 2015 roku po złożeniu kontynuacyjnego wniosku o przyznanie ostatniej piątej płatności rolnośrodowiskowej przeprowadzono kontrolę na miejscu, która wykazała nieprawidłowości w uprawach sadowniczych. Następnie ostateczną decyzją z (...) czerwca 2016 r. przyznano płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 do wariantu 2.11 do deklarowanej powierzchni uprawy aronii oraz odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 2.9. "uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności". Zastosowano obniżkę płatności o 100% wobec nie spełnienia wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 - 2014 ustalono do zwrotu 192.878,40 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt a) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kpa, jak również z art. 18 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 przez nie uchylenie decyzji ostatecznej opartej wyłącznie na ustaleniach faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym w sprawie płatności za 2015 rok. Natomiast w pkt b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do prezentacji stanowiska, że stwierdzenie w 2015 roku, ostatnim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego skutkujących pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej za 2015 rok nie stanowi automatycznie podstawy zwrotu płatności rolnośrodowiskowych uzyskanych za poprzednie lata realizacji tego programu (2011-2014). Należy podkreślić, że do tych zarzutów szczegółowo odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie: "Jak bowiem wskazały organy w 2015 r., który stanowił piąty i ostatni rok realizacji przez Skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego ustalono brak minimalnej obsady drzew jabłoni na hektar zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym (kod nieprawidłowości E-7) a ponadto część nasadzeń nie była zgodna z normami (kod nieprawidłowości - E2). Powyższe wynikało z dokumentów kontroli w gospodarstwie Skarżącego, która miała miejsce w dniach (...)lipca 2015 r. w obecności Skarżącego, w tym z dokumentacji zdjęciowej oraz z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia (...) czerwca 2016 r. (wydanej na podstawie wyników ww. kontroli) o odmowie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. do uprawy jabłoni. Organy wskazały również, że Skarżący obecny w toku ww. kontroli nie złożył w raporcie z kontroli ani uwag ani zastrzeżeń do sposobu jej prowadzenia jak i przyjętych w jej toku ustaleń a także nie kwestionował ww. decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. i wskazanych przez organ podstaw jej wydania." Ponadto Sąd I instancji odniósł się również do prawidłowego zastosowania w sprawie artykułu 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 dotyczącego zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami. "Na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów wskazanych w pkt a). Z kolei, w akapicie drugim postanowiono, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków." Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył wskazanego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz akceptując sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Kasator nie podważył prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że organy administracji publicznej w sposób zgodny z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego ustaliły do zwrotu 192.878,40 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo uznał, że istotne znaczenie w sprawie miała ostateczna decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z (...) czerwca 2016 r. odmawiająca przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. do zadeklarowanej w pakiecie 2 wariancie 2.9. uprawy jabłoni. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 i 3 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom prawa. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Kasator podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w punkcie b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powiązał tego przepisu postępowania z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będącym materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, jak również nie wskazał postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz nie podważenie przez stronę stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 należy wskazać, że § 38 zawiera różne jednostki redakcyjne: ustępy, punkty, litery, natomiast § 39 zawiera ustępy, punkty, litery oraz tiret wchodzące w skład litery. Przepisy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, sankcja o której tam mowa, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności, a nie zwrotu. Natomiast zastosowanie sankcji określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika określonych wymogów, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38 rozporządzenia. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano wskazane tam przepisy prawa, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (art. 107 § 1 pkt 4 kpa). Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach dokonał oceny zastosowania przez organ administracji publicznej art. 107 § 3 kpa stwierdzając, że w uzasadnieniu prawnym decyzji ostatecznej wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd wskazał, że według § 39 ust. 2 pkt 1) tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu. Bezspornym jest, że S.K. rozpoczął realizację pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego 15 marca 2011 r. oraz to, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obowiązuje od 15 marca 2013 roku. W związku z utratą mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w nowym rozporządzeniu zawarto regulacje prawne dotyczące zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przed 15 marca 2013 roku, w tym zmiany tych zobowiązań. Od 15 marca 2013 r. przepis § 39 ust. 1 niezmiennie brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu." W uzasadnieniu prawnym decyzji ostatecznej organ administracji publicznej przedstawił wykładnię przepisu § 39 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) rozporządzenia wskazując te dwa przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił zatem dlaczego zastosował wskazane przepisy rozstrzygając sprawę, oraz dlaczego przyjął taką wykładnię zastosowanych przepisów. W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej był art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach nie wskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, ustalania że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, ponieważ rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.