I GSK 227/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Go 316/24 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2024 r. nr 510000.451.111044.2024-RED.44-1304 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Go 316/24 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę F. spółka z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2024 r., w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia, a także umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżone postanowienie naruszało: - art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505; dalej: "u.p.e.a."), poprzez brak uchylenia tytułów wykonawczych: TW4510023001195, TW4510023001196 i TW4510023001197 oraz w konsekwencji umorzenia prowadzonych na ich podstawie postępowań egzekucyjnych, w sytuacji, gdy w chwili ich wystawienia obowiązki wskazane w przedmiotowych tytułach w całości wygasły, na skutek regularnego opłacenia przez skarżącą składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, w szczególności opłacenia składek za maj, czerwice oraz lipiec 2022 r. oraz okresy późniejsze, tym bardziej, że zgodnie z twierdzeniami ZUS - u w pierwszej kolejności zaliczane są wpłaty na składki, których termin płatności upłynął najdawniej, tymczasem biorąc pod uwagę wszystkie poczynione prze skarżącą od czasu trwania postępowania wpłaty z tytułu składek, z pewnością na chwilę obecną składki, w związku z którymi wystawiono w/w tytuły wykonawcze powinny zostać uznane za uregulowane; - art. 33 § pkt 4 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a., poprzez wystawienie w/w tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy upomnienia wystosowane na adres skarżącej zdezaktualizowały się z uwagi na fakt, iż od czasu wysłania upomnień skarżąca regularnie regulowała zobowiązania wobec ZUS; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji wydanych na skutek toczących się postępowań sadowoadministracyjnych w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej ze składek wobec ZUS, w szczególności: a) decyzji Oddziału ZUS w Wałbrzychu z dnia 21 lipca 2022 r. (znak: 510000/71/347043/2021-RDZ-B7/UCHYL), w wyniku której skarżąca została zwolniona ze składek wobec ZUS za okres od dnia 1 lutego 202ł r. do dnia 28 lutego 2021 r., b) decyzji oddziału ZUS w Wałbrzychu z dnia 21 lipca 2022 r. (znak: 510000/71/347043/2021/RDZ-B7/3/UCHYL), w wyniku której skarżąca została zwolniona ze składek wobec ZUS za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., które to decyzje powinny skutkować zaliczeniem składek, które skarżąca zapłaciła w wyniku bezpodstawnej odmowy zwolnienia jej z obowiązku zapłaty składek w oparciu o tzw. tarcze antykryzysowe wydane w czasie pandemii COVID na poczet innych należności wobec ZUS, w szczególności należności, w związku z którymi wydano w/w tytuły wykonawcze. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2024 r., w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodna z prawem. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga zauważenia, że zarzuty skargi kasacyjnej w istocie stanowią powtórzenie zarzutów skargi do WSA, do których Sąd I instancji odniósł się w prawidłowy sposób. W sytuacji, gdy pełnomocnik spółki konsekwentnie powtarza te same twierdzenia, nie wnosząc do sprawy nowej argumentacji, w wielu przypadkach odpowiedź WSA jawi się nie tylko jako prawidłowa, ale i jako wyczerpująca wszystkie wątpliwości strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zinterpretował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy i wyjaśnił ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem pełnomocnik spółki w skardze kasacyjnej po raz kolejny powtarza te same twierdzenia, bez odpowiedniej refleksji i bez odniesienia się do istoty stanowiska zawartego w orzeczeniu. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Granice tej sprawy zostały wyznaczone pismem skarżącej spółki z dnia 16 lutego 2023 r. W sprawie zarzuty zostały oparte na dwóch podstawach - braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.) oraz niezaliczenia na poczet zaległości składkowych, objętych tytułami wykonawczymi wystawionymi dnia 6 lutego 2023 r. (nr: TW4510023001195, TW451002300196, TW4510023001197) faktu opłacenia składek za maj, czerwiec oraz lipiec 2022 r. oraz za okresy późniejsze (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. - wygaśnięcie obowiązku). Zauważyć należy, iż zarzuty naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 i art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w istocie nie poddają się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie zostały należycie uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano się na art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a., ani na art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. i nie nawiązano do ich treści. Wskazać bowiem należy, że w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przyjmuje się, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie naruszając przy tym przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udzieliła odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w dwóch pierwszych zarzutach petitum skarg kasacyjnych - jako naruszonych - szeregu przepisów postępowania (art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.), nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji strona skarżąca nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Samo odwołanie się do poglądów doktryny i wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 811/21 nie wyjaśnia naruszenia przepisu. Braki w tej materii nie dają podstaw do uwzględnienia takich zarzutów, bo są to istotne braki formalne. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą. Skarga kasacyjna jako środek prawny o wysoce sformalizowanym charakterze, objęta jest m.in. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych lub też ich uzasadnienia. Wprowadzenie omawianego przymusu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej spowodowane zostało nadaniem temu środkowi odwoławczemu charakteru pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1017/20). Należy podkreślić, ze skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie ustosunkowała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a tym samym nie podważyła stanowiska Sądu I instancji wskazującego, iż z akt sprawy wynika, że dokonane przez skarżącą wpłaty zostały rozliczone i uwzględniono je już w treści tytułów wykonawczych wystawionych dnia 6 lutego 2023 r., zapłacona przez skarżącą kwota 11.747,28 zł, która nie pokryła w całości należności składkowych i została zarachowana w sposób wskazany w zestawieniu. Po jej uwzględnieniu dnia 10 października 2022 r. organ wystawił upomnienia egzekucyjne nr UPM510022009147, UPM510022009148 oraz UPM510022009149. W rozliczeniu zostały również uwzględnione zwolnienia skarżącej wynikające ze wskazanych w skardze decyzji Oddziału ZUS w Wałbrzychu. Szczegółowe rozliczenia zawierają tu zestawienia wpłat znajdujące się na kartach od 4 do 7, od 14 do 17 oraz od 41 do 46 akt administracyjnych. Zaległości te wynikały zatem z konta rozliczeniowego skarżącego prowadzonego w systemie informatycznym Zakładu, co potwierdza ZUS w zaskarżonym postanowieniu wskazując, że podstawę ustalenia wygaśnięcia obowiązku poprzez ich opłacenie stanowiły stan konta płatnika składek oraz przedłożone dowody zarachowania tych należności na należności składkowe. W konsekwencji, skoro dokonywane wpłaty skarżącej nie pokryły całości należności wykazanych w deklaracjach i zarazem konto ubezpieczonego uwzględniało okresy zwolnienia wynikające z wskazanych w skardze decyzji to obowiązek objęty podważanymi w zarzutach tytułami wykonawczymi nie wygasł. Jak wynika to akt sprawy egzekucja toczy się wobec należności niepokrytych wpłatami skarżącej. Egzekwowany obowiązek na dzień wystawienia tytułów wykonawczych był wymagalny w kwotach tam stwierdzonych i nie zaistniały w sprawie przesłanki wymienione w 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a. WSA trafnie zaznaczył, że ewentualne zapłaty dokonane już po wystawieniu tytułów i wszczęciu egzekucji po wszczęciu egzekucji pozostają nieistotne dla oceny zarzutu ich dotyczącego (we wniosku o ponownie rozparzenie sprawy z dnia 11 lipca 2023 r. podniesiono wpłatę skarżącej z dnia 9 lutego 2023 r., por. k. 47 i 48 akt administracyjnych). Ich uwzględnienie następuje bowiem w innym trybie. Weryfikacja i kontrola sądowa dotyczy, zgodnie z art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a. stanu faktycznego na dzień wystawienia tytułów wykonawczych. Sąd I instancji formułując ocenę o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, prawidłowo również wskazał, że zarzut dotyczący nieuwzględnienia okresu zwolnienia był spóźniony, gdyż ta okoliczność została podniesiona nie w zarzutach, lecz dopiero w toku ich rozpatrywania i to w ramach drugiego z kolei wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jako środek obrony przed egzekucją może być złożony tylko w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), zaś podstawy złożenia zarzutów zawiera art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1072/20, LEX nr 3505359). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty mogą być wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (mocą art. 166b u.p.e.a. przepis ten jest stosowany w postępowaniu zabezpieczającym). Po upływie tego terminu zobowiązany nie tylko nie może wnieść po raz pierwszy zarzutów, lecz także innych zarzutów niż wniesione w terminie. Inaczej mówiąc, zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe podstawy. Zarzuty wniesione po terminie nie podlegają rozpatrzeniu, gdyż ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 796/22, LEX nr 3433873). Skoro, już po upływie ustawowego terminu, bo składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie pierwszoinstancyjne, zobowiązany zgłosił zarzuty dotyczące braku uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji wydanych na skutek toczących się postępowań sadowoadministracyjnych w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej ze składek wobec ZUS, zarzuty te nie mogły być rozpatrzone w trybie przewidzianym art. 34 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., Tym samym, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają zarzuty z tiretu trzeciego lit. a - b petitum skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.