I GSK 2225/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 657/18 w sprawie ze skargi L. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 0401-IEE.711.137.2018 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 657/18, oddalił skargę L. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor IAS lub organ) z dnia 21 czerwca 2018 r., nr 0401-IEE.711.137.2018, w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez brak zastosowania pomimo przedawnienia części zaległości podatkowej względem dłużnej spółki co uniemożliwiało wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko członkowi zarządu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnie, ze przedmiotem skargi na czynności komornika nie mogą stanowić zarzuty przedwczesności postępowania egzekucyjnego skoro postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie odpowiedzialności skarżącego nie zostało prawomocnie zakończone; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, ze organ egzekucyjny ma obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza że Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji, której dotyczy przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów konieczne jest wskazanie, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora IAS w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. WSA prawidłowo wyjaśnił charakter środka zaskarżenia jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest bowiem badanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; podobnie w wyrokach NSA z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P.M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, bądź egzekutora, mając na względzie przepisy regulujące sposób i formę dokonywania konkretnych czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nieusprawiedliwiony jest zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił w nim naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) łącząc ten zarzut z naruszeniem przepisu art. 59 1 pkt 2 u.p.e.a., który to przepis dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, przedmiotem postępowania była ocena czynności egzekucyjnych polegająca na zajęciu rachunku bankowego, zajęciu wynagrodzenia za pracę oraz zajęciu wierzytelności pieniężnej przysługującej skarżącemu od firmy C. Sp. z o.o. w W. Wszystkie te czynności zostały ocenione przez Sąd I instancji jako prawidłowe. Natomiast, jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1542/21, skarga na czynności egzekucyjne nie może zostać uwzględniona w sytuacjach m.in. wniosku o umorzenie postępowania. Jako nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Postępowanie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest postępowaniem obejmującym swym zakresem tylko jeden ograniczony fragment postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani nie można kwestionować w nim istnienia egzekwowanego obowiązku. W postępowaniu tym można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Wobec tego w postępowaniu tym skarżący nie mógł skutecznie podnosić zarzutów nakierowanych na podważanie zasadności tytułów wykonawczych oraz podważać istnienia egzekwowanego obowiązku. Kwestie te mogą być przedmiotem odrębnych postępowań na podstawie wniesionych przez skarżącego zarzutów oraz wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jako niezasadny należy także uznać zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Z art. 239 O.p. wynika, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. W momencie wszczęcia egzekucji ostateczna decyzja Dyrektora IAS w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2017 r., nr 0401-IEW-4123.4.2017, podlegała wykonaniu. Jak wynika z akt sprawy, tytuły wykonawcze wystawiono w dniu 9 lutego 2018 r., zaś zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz zajęcie wynagrodzenia za pracę dokonano zawiadomieniami z dnia 19 lutego 2018 r. Natomiast zawiadomienie o zajęciu wierzytelności przysługującej zobowiązanemu doręczono zobowiązanemu w dniu 20 lutego 2018 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 27 lutego 2018 r. Wskazywane w zarzucie kasacyjnym postanowienie NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji Dyrektora IAS z 23 maja 2017 r. nastąpiło dopiero w dniu 13 lipca 2018 r. Jak z tego zatem widać, postanowienie NSA z 13 lipca 2018 r. pozostaje bez wpływu na wszczęcie i prowadzenie egzekucji względem skarżącego. Natomiast zauważenia wymaga, że po wstrzymaniu wykonania decyzji przez NSA w dniu 13 lipca 2018 r., organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. W tym miejscu dodać tylko należy, że zgodnie z art. 58 1 u.p.e.a., w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).