I GSK 222/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3124/25 w sprawie ze skargi P. K. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia 2 października 2025 r. nr DIBZ.080.4222.2025.W.Ja w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3124/25, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. K. (dalej: skarżący) na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z 2 października 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 198 z późn. zm.; dalej: ustawa lub u.z.p.p.r.), zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 14 Iza ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 14lzc w związku z art. 14lzc ust. 5 u.z.p.p.r. poprzez bezzasadne uznanie, że BGK swoim działaniem nie naruszył przepisów u.z.p.p.r. i zapisów konkursu podtrzymując swoją wcześniejszą negatywna ocenę i w efekcie błędne przyjęcie, że ocena przedsięwzięcia została dokonana w sposób zgodny z prawem, w sytuacji gdy w rzeczywistości ocena przedsięwzięcia została dokonana z naruszeniem zasady równego traktowania podmiotów wnioskujących o objecie wsparciem oraz równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru przedsięwzięć, jak również z naruszeniem obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł, rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu wyboru przedsięwzięć, a przy tym niezgodnie z wymogami określonymi w regulaminie i strategii inwestycyjnej, w szczególności poprzez dokonanie przez BGK oceny przedsięwzięcia w sposób powierzchowny i dowolny z odwołaniem się do przesłanek ocennych, nie wynikających z treści dokumentacji konkursowej, doprowadzając w efekcie do nieuzasadnionej uznaniowości oceny przedsięwzięcia w zakresie spełniania kryteriów wyboru przedsięwzięć, w szczególności kryterium szczegółowego 10 "Odbiór wodoru", w związku z naruszeniem postanowień regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej: regulamin) dla naboru prowadzonego pod numerem: KPOD.03.18-IW.05- 001/24 oraz strategii inwestycyjnej, tj. w szczególności: 1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 23 regulaminu w związku z § 4 ust. 2, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1, 2, 3, § 10 ust. 22 pkt 3) regulaminu w związku z treścią rozdziału 5.4. "Kryteria wyboru rozdziału 5.4. "Kryteria wyboru przedsięwzięć" strategii inwestycyjnej (str. 16-17) oraz treścią rozdziału 5.3. "Opis procesu decyzyjnego" strategii inwestycyjnej (str. 13-16), jak również w związku z treścią załącznika nr 1 do regulaminu "Kryteria wyboru przedsięwzięć" pkt 3 kryteria szczegółowe nr 10. Odbiór wodoru w zakresie "Opis kryterium" oraz "Sposób weryfikacji" (str. 11-12), poprzez dokonanie oceny kryterium szczegółowego 10 "Odbiór wodoru" niezgodnie z opisem kryterium i niezgodne ze sposobem weryfikacji tego kryterium (zasadami przyznawania punktacji) i powoływanie się przy dokonywaniu negatywnej oceny na niespełnianie przez przedsięwzięcie wymogów nieprzewidzianych do spełnienia w kryteriach wyboru przedsięwzięć (określonych w regulaminie i wynikających ze strategii inwestycyjnej); jak również poprzez dokonanie oceny kryterium szczegółowego 9 "Wykonalność przedsięwzięcia" niezgodnie z opisem tego kryterium oraz sposobem weryfikacji co doprowadziło do obniżenia punktacji i w efekcie negatywnej oceny i odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem; w sytuacji, gdy: ➢ zawarte w treści regulaminu (załącznik nr 1) kryteria wyboru przedsięwziąć ograniczone są do określonego w nich opisu kryterium oraz sposobu weryfikacji (str. 11-12) przewidującego zasady przyznawania punktacji, z których wynika, że ocena spełnienia kryterium szczegółowego 10 "Odbiór wodoru" liczba punktów (zasady przyznawania punktacji) uzależniona jest od spełnienia uwarunkowań w zakresie: a) przedstawienia dokumentów potwierdzających rzeczywiste zapotrzebowanie wodoru w odniesieniu do zaplanowanej w projekcie średniej rocznej produkcji wodoru; a zatem w zakresie kryterium ilościowego (tj. ilości zapotrzebowania na planowany do produkcji wodór); b) przedstawienia informacji o odbiorcy zawierających co najmniej: 1. nazwę podmiotu odbierającego wodór ze wskazaniem czy jest to wodór RFNBO, czy wodór niskoemisyjny; 2. sektor i produkt końcowy; 3. wolumeny odbioru wodoru z podziałem na wodór RFNBO i wodoru niskoemisyjnego (w tym procent wolumenu wodoru, według odbiorcy); 4. strukturę cenową (cena stała, cena minimalna, zmienna, indeksowana itp.); 5. okres obowiązywania umowy odbioru wodoru podziałem na wodór RFNBO i wodór niskoemisyjny; 6. metodę dostawy wodoru RFNBO lub wodoru niskoemisyjnego; c) rodzaju przedstawionego dokumentu, z którego wynika zapotrzebowanie wodoru, tj. punktacja jest określona odrębnie dla listu intencyjnego oraz odrębnie dla umowy na odbiór wodoru; d) punktacja jest zróżnicowana w zależności od zakresu, w jakim % planowanej produkcji wodoru (a zatem jaka ilość) zostanie – zgodnie z umową lub listem intencyjnym – odebrany przez dostawcę; e) 0 punktów przyznaje się wyłącznie "W przypadku nieprzedstawienia dokumentów gwarantujących odbiór wodoru (tj. listu intencyjnego lub umowy)"; oraz w przypadku niespełnienia przez przedsięwzięcie wymogów określonych w punktach 1-6 opisu tego kryterium dla co najmniej 50% planowanej średniej rocznej produkcji wodoru należy przyznać "0" punktów; wobec czego Sąd I instancji bezzasadnie ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że "zadaniem ekspertów była ocena czy wnioskodawca przedstawił dokumenty potwierdzające rzeczywiste zapotrzebowanie odbiorców wodoru w odniesieniu do zaplanowanej w projekcie średniorocznej produkcji wodoru", a zatem błędnie za zgodne z prawem uznał (uzasadnienie) oceny ekspertów 3, 4, 5; ➢ a ponadto, jak wynika wprost z karty oceny (str. 21), pomimo, że kryterium uznano za spełnione, negatywna ocena kryterium szczegółowego 9 "Wykonalność przedsięwzięcia" przez dwóch ekspertów (nr 2 i 5) miała wpływ na końcowy głos tego eksperta "PRZECIW" przedsięwzięciu w glosowaniu Kl, co w efekcie przyczyniło się do negatywnego wyniku oceny i odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem; 2. błędną interpretację § 10 ust. 12 regulaminu polegającą na błędnym stwierdzeniu, że tryb wezwania do uzupełnienia lub poprawy wniosku nie ma zastosowania na etanie ponownej oceny wniosku i w efekcie niezastosowanie w niniejszej sprawie poprzez zaniechanie wywiązania się przez organ (BGK) lub członków komitetu inwestycyjnego (Kl) z obowiązku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia lub poprawy wniosku, w sytuacji, gdy z objętego zaskarżonym zawiadomieniem z 2 października 2025 r. uzasadnienia negatywnego wyniku ponownej oceny wynika, że członkowie komitetu inwestycyjnego stwierdzili występujące wg ich opinii braki we wniosku i załącznikach (i wątpliwości) wymagające uzupełnienia inne niż będące przedmiotem uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku na etapie pierwotnej oceny (objętego pismem z 12 maja 2025 r.) i na podstawie stwierdzonych na etapie ponownej oceny przedsięwzięcia braków lub niejasności – bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia lub poprawy wniosku – dokonali uzasadnienia negatywnej oceny, co doprowadziło do obniżenia punktacji i w efekcie negatywnej oceny i odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem; w sytuacji, gdy zarówno przepisy ustawy, jak i regulaminu czy strategii inwestycyjnej nie wyłączają zastosowania ww. trybu wezwania do uzupełnienia lub poprawy wniosku określonego w § 10 ust. 12 regulaminu na etapie ponownej oceny wniosku, a wręcz przeciwnie: ➢ w treści § 8 ust. 6 regulaminu wprost wskazano, że prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku oraz zgodność przedsięwzięcia z wymaganymi kryteriami może zostać zweryfikowana przez JW/KI na każdym etapie oceny, jak również przed i po zawarciu umowy o objęcie przedsięwzięcia wsparciem; ➢ a ponadto powyższe wprost dopuszczono również w treści w rozdziału 5.4. "Kryteria wyboru przedsięwzięć" strategii inwestycyjnej (str. 16-17), w której zawarte są zasady oceniania; ➢ i jednocześnie w § 10 ust. 22 pkt 3) regulaminu określono, że ocena przedsięwzięcia przez KI dokonywana jest na podstawie dokumentów i wyjaśnień udzielonych w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku i zasady tej – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie ograniczono jedynie do etapu oceny merytorycznej; 3. błędną interpretację § 10 ust. 19 regulaminu w związku z § 10 ust. 21 regulaminu – polegającą na błędnym stwierdzeniu, że tryb rekomendacji zmniejszenia wydatków kwalifikowanych i wezwania do uzupełnienia lub poprawy wniosku w tym zakresie nie ma zastosowania na etapie ponownej oceny wniosku i w efekcie niezastosowanie w niniejszej sprawie poprzez zaniechanie zastosowania przewidzianej w nich obowiązkowej procedury, tj. rekomendacji zmniejszenia wydatków kwalifikowanych i wezwania wnioskodawcy do wyrażenia zgody, a w konsekwencji przedwczesne zakończenie oceny przedsięwzięcia przed weryfikacją czy wnioskodawca wyraża zgodę na rekomendowane zmiany, a więc czy zostało spełnione określone w tym zakresie kryterium (dotyczy kryterium horyzontalnego 6 "Właściwie określone wydatki kwalifikowane" i kryterium szczegółowego 4 "Kwalifikowalność kosztów"), co w efekcie przyczyniło się do negatywnego wyniku oceny; w sytuacji, gdy zarówno przepisy ustawy jak i regulaminu czy strategii inwestycyjnej nie wyłączają zastosowania ww. trybu rekomendacji zmniejszenia wydatków kwalifikowanych i wezwania do uzupełnienia lub poprawy wniosku określonego w § 10 ust. 19 i ust. 21 regulaminu na etapie ponownej oceny wniosku, a wręcz przeciwnie: ➢ w treści § 8 ust. 6 regulaminu wprost wskazano, że prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku oraz zgodność przedsięwzięcia z wymaganymi kryteriami może zostać zweryfikowana przez JW/KI na każdym etapie oceny jak również przed i po zawarciu umowy o objęcie przedsięwzięcia wsparciem; ➢ a ponadto powyższe wprost dopuszczono również w treści w rozdziału 5.4. "Kryteria wyboru przedsięwzięć" strategii inwestycyjnej (str. oceny 16-17); ➢ jak wynika wprost z karty oceny (str. 8), pomimo, że kryterium uznano za spełnione, negatywna ocena kryterium horyzontalnego 6 "Właściwie określone wydatki kwalifikowane" przez jednego eksperta (nr 5) miała wpływ na końcowy głos tego eksperta "PRZECIW" przedsięwzięciu w głosowaniu KI, co w efekcie przyczyniło się do negatywnego wyniku oceny i odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem; ➢ jak również, jak wynika wprost z karty oceny (str. 16), pomimo, że kryterium uznano za spełnione, negatywna ocena kryterium szczegółowego 4 "Kwalifikowalność kosztów" przez dwóch ekspertów (nr 4 i 5) miała wpływ na końcowy glos tego eksperta "PRZECIW" przedsięwzięciu w głosowaniu KI, co w efekcie przyczyniło się do negatywnego wyniku oceny i odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem; wobec czego Sąd I instancji bezzasadnie ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że w wyniku ponownej oceny KI ww. kryteria zostały uznane za spełnione i nie kwestionowali już kwalifikowalności wydatków, pomijając zupełnie, ze pomimo spełnienia ww. kryteriów, negatywne oceny poszczególnych ekspertów miały wpływ na wynik glosowania końcowego – co wprost określono w treści uzasadnienia karty oceny – i w efekcie skutkowało odmową objęcia przedsięwzięcia wsparciem; 2) niewłaściwe zastosowanie art 14Iza ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 14lzb ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez sformułowanie treści ww. postanowień regulaminu i obowiązujących warunków (wymagań) w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny, prowadzący do dowolności oceny przedsięwzięcia, w szczególności poprzez zaniechanie określenia przejrzystych i rzetelnych (szczegółowych o konkretnych) kryteriów wyboru przedsięwzięć oraz przejrzystej procedury ponownej oceny przedsięwzięć; 3) art. 30c ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 141zf ust. 3 zd. trzecie u.z.p.p.r. w związku z § 12 ust. 9 regulaminu poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi, na skutek niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia przez organ ww. przepisów prawa i błędnego przyjęcia, że ocena przedsięwzięcia została dokonana w sposób zgodny z prawem, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Sąd winien zastosować art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 141zf ust. 3 zd. trzecie ustawy, tj. uwzględnić skargę i stwierdzić, że ocena ww. przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 u.z.p.p.r., że ocena ww. przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego i, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych, zgodnie z art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 9 lutego 2026 r. skarżący cofnął wniosek o rozpoznanie ww. skargi kasacyjnej na rozprawie i, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył że zrzeka się rozprawy wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Bank Gospodarstwa Krajowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, projekt został negatywnie oceniony ze względu na to, że w wyniku ponownej oceny przedsięwzięcia wniosek nie spełnił kryterium szczegółowego 10 Odbiór wodoru oraz nie uzyskał przynajmniej trzech głosów "Za" przedsięwzięciem w głosowaniu KI. Przy założeniu, że prawidłowa była ponowna ocena, odnośnie ww. kryterium szczegółowego 10 Odbiór wodoru, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej niezależnie od ich trafności nie mają wpływu na wynik sprawy (nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia), ponieważ kryterium nr 10 było kryterium szczegółowym, którego niespełnienie skutkowało odmową objęcia wsparciem, co wynika wprost z § 12 ust. 9 tiret 2 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności Inwestycja B "Zielona energia i zmniejszenie energochłonności" wersja obowiązująca od 20 grudnia 2024 r. Zgodnie z powyższym uregulowaniem: W wyniku ponownej oceny przedsięwzięcie może zostać niewybrane do objęcia wsparciem, jeżeli nie spełniło któregokolwiek z kryteriów formalnych, kryteriów horyzontalnych, szczegółowych i kryterium ekonomiczno–finansowego lub (....) lub (...). Ponowna ocena powyższego kryterium nr 10 została oceniona pozytywnie przez dwóch ekspertów, a przez trzech ekspertów negatywnie. Jak wynika z uzasadnień ekspertów do powyższych ocen zawartych w zbiorczej karcie oceny merytorycznej wniosku, odnoszą się one także do twierdzeń (zarzutów) skarżącego kasacyjnie zawartych we wniosku o ponowną ocenę. Podkreślić przy tym należy, że o ile odnośnie możliwości zawarcia umowy odbioru wodoru z podmiotem reprezentowanym przez tę samą osobę (tj. skarżącego) eksperci mieli różne opinie (czasem zbieżne/czasem rozbieżne), to kwestia ta nie była przesądzająca w aspekcie istnienia innych zagadnień budzących zastrzeżenia. Mianowicie eksperci oznaczeni numerami 3, 4 i 5 zgodnie wyjaśnili, że przedłożona dokumentacja w zakresie kryterium szczegółowego nr 10 mająca potwierdzać istnienie realnego zapotrzebowania na wodór w odniesieniu do planowanej średniej rocznej produkcji instalacji zawiera informacje, które świadczą o problemie dotyczącym logistyki odbioru i dystrybucji, czystości wodoru, rzeczywistego zapotrzebowania, co w rezultacie przełożyło się na przyznanie 0 punktów wobec niespełnienia tego kryterium. Według tych ekspertów wnioskodawca nie przedstawił bliższych danych na temat instalacji rozładunkowej, wymaganej od dostawcy, zakwestionowano wskazywany parametr czystości wodoru >=99,9% podczas, gdy strona wymieniła, iż uwzględnia blok kontrolny normy ISO 14687-2/SAE 2711, co powinno przekładać się na czystość o parametrze >= 99,999%, podniesiono także brak wiarygodności deklaracji zakupu wodoru w ilości 418 t/rok, a w efekcie uznano za niewiarygodne dokumenty potwierdzające rzeczywiste zapotrzebowanie odbiorcy wodoru w ilości i wartości zaplanowanej w projekcie produkcji rocznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji (v. str. 10-11) WSA w sposób szczegółowy wyjaśnił, dlaczego uznaje, że argumentacja oceniających ekspertów nie jest dowolna, mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca i pozostaje w związku z dokumentacją konkursową. Ocenę tę należy podzielić. Uzasadnienie przedstawione przez ekspertów jest czytelne i zrozumiałe, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego kryterium sprowadza się do tego, że strona kwestionuje prawidłowość stwierdzenia Sądu I instancji, że "zadaniem ekspertów była ocena czy wnioskodawca przedstawił dokumenty potwierdzające rzeczywiste zapotrzebowanie odbiorców wodoru w odniesieniu do zaplanowanej w projekcie średniorocznej produkcji wodoru". To stwierdzenie (faktycznie zawarte w motywach wyroku), nie podważa w żadnym razie prawidłowości dokonanej przez WSA oceny w zakresie kryterium szczegółowego nr 10 Odbiór wodoru. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje bowiem szeregu konkretnie wymienionych przez ekspertów mankamentów umowy na odbiór wodoru przedstawionej przez skarżącego (o czym także mowa w zaskarżonym wyroku), które świadczą o tym, że umowa ta nie jest wiarygodna, a także innych zastrzeżeń ekspertów wynikających z dokumentacji projektu (v. zastrzeżenia eksperta nr 4 dotyczące logistyki pod względem bezpieczeństwa transportu wodoru i zapobieżeniu jego przypadkowemu zanieczyszczeniu). Skoro powyższe wnioski ekspertów nie zostały skutecznie zakwestionowane także na obecnym etapie postępowania to w efekcie należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący kryterium szczegółowego nr 10 Odbiór wodoru należy uznać za nietrafny. Jak już powiedziano na wstępnie niniejszych rozważań, niespełnienie omawianego kryterium szczegółowego powoduje, że inne zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść skutku pożądanego przez stronę. Trafnie bowiem uznano, że w zaistniałej sytuacji była podstawa do odmowy objęcia skarżącego wsparciem wynikającym z tego naboru. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.