I GSK 1486/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 450/24 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 25 marca 2024 r. nr 073/2024 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. P. na rzecz Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 450/24, w wyniku rozpoznania skargi R. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) z 25 marca 2024 r., nr 073/2024 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z U. – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Orzeczenie to wydano w następującym stanie sprawy. Skarżący 21 czerwca 2023 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich (dalej: Kierownik ARiMR) wniosek o udzielenie pomocy, do którego załączył faktury VAR RR: nr (...) z (...)r. Następnie 12 lipca 2023 r. skarżący do wniosku załączył dodatkowo fakturę VAT RR nr (...) z 25 czerwca 2023 r. dokumentująca sprzedaż jęczmienia, kukurydzy oraz pszenżyta i fakturę nr (...)z 1 czerwca 2023 r. wskazującą na sprzedaż owsa i żyta. Kierownik ARiMR decyzją z 12 grudnia 2023 r. przyznał skarżącemu pomoc dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z U.w wysokości 1 659 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie dostarczonych faktur płatność przyznano jedynie do zboża sprzedanego w oparciu o fakturę nr (...)z 1 czerwca 2023 r. Organ wskazał, że zakwestionowane faktury nie zostały podpisane przez rolnika ryczałtowego lub osobę upoważnioną do otrzymywania faktur i podpisania oświadczeń. Dyrektor ARiMR decyzją z 17 stycznia 2024 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi ARiMR. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kierownik ARiMR decyzją z 16 lutego 2024 r. przyznał skarżącemu pomoc dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z U. w wysokości 1 659 zł oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do kwoty wsparcia w wysokości 16 882 zł, z uwagi na upływ terminu przeznaczonego na realizację tego typu płatności wskazanego w rozporządzeniu Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowacji i Rumunii (Dz. Urz. UE L 168 z 03.07.2023 r., str. 22; dalej: rozporządzenie 2023/1343), bowiem wydatki w ramach tego programu kwalifikowały się do pomocy unijnej tylko wtedy, gdy płatności zostały dokonane przed dniem 31 grudnia 2023 r. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją z 25 marca 2024 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199; dalej: ustawa o ARiMR), § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) – utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że z art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343 wynika, że Bułgaria, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja wypłacają dodatkowe wsparcie, o którym mowa w ust. 2, do dnia 31 grudnia 2023 r. Zestawiając powyższą regulację z sekwencją zdarzeń występujących w sprawie organ podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania płatności została wydana 16 lutego 2024 r., a więc po upływie terminu wymienionego w analizowanym akcie prawnym, w związku z czym nie było podstaw prawnych do zrealizowania wnioskowanej płatności. Konsekwencją powyższego była konieczność umorzenia postępowania w zakresie wykraczającym poza pierwotnie przyznaną kwotę pomocy. Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił ww. decyzję Dyrektora ARiMR. W uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że w sprawie istotne jest rozważanie charakteru terminu, określonego w art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343, który to termin nie znajduje się w treści rozporządzenia RM. W ocenie WSA analiza obu rozporządzeń wskazuje, iż błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że upływ terminu, przewidzianego do wypłaty środków przez dane państwo, przesądza o braku możliwości realizacji prawa skarżącego do wnioskowanej płatności, zaś organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd stwierdził bowiem, że adresatem przepisów art. 1 ust. 4, art. 2 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 2023/1343 nie jest skarżący, lecz organ. Terminy wskazane w tych przepisach odnoszą się wyłącznie wskazanych państw członkowskich i wyznaczają termin, w których państwa te winny wypłacić pomoc. Analizowane przepisy nie są więc przepisami materialnymi, lecz procesowymi. A skoro tak, to nie sposób przyjąć, że regulują one prawa lub obowiązki skarżącego. Dlatego nie można uznać, aby wskazany przez organ przepis unijny stał na przeszkodzie do realizacji praw strony w postępowania wynikających z przepisów krajowych, tj. z rozporządzenia RM. Przepisy rozporządzenie RM stanowią bowiem podstawę materialnoprawną rozpatrzenia wniosku skarżącego. Sąd podkreślił, że regulacja art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343 ustanawiająca ograniczenie czasowe, jako warunek materialny przyznania pomocy nie została zawarta w rozporządzeniu RM. WSA dodał, że art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343 nie odnosi się do materialnoprawnych warunków przyznania pomocy, a jedynie wskazuje datę, do jakiej czynność techniczna polegającą na wypłacie dodatkowego wsparcia, o którym mowa w ust. 2, powinna być dokonana przez organ. Nadto termin 31 grudnia 2023 r., stanowi datę graniczną możliwości zakwalifikowania wydatków poniesionych przez ww. państwa do pomocy unijnej. Odnosi się zatem do kwestii rozliczeń finansowych pomiędzy Unią Europejską a państwem członkowskim wypłacającym pomoc. W rezultacie WSA uznał, że skoro skarżący wywiązał się z obowiązku terminowego złożenia wniosku o udzielenie pomocy i nie stwierdzono formalnych braków tego wniosku, to skarżący może oczekiwać od organu, aby rozpatrzył ten wniosek merytorycznie. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że upływ terminu z rozporządzenia 2023/1343 jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak warunkuje bezprzedmiotowość postępowania. Przedmiot postępowania należy bowiem oceniać z punktu widzenia prawa materialnego, elementem którego, nie jest sporny przepis rozporządzenia unijnego, nie stanowiący o prawach i obowiązkach strony postępowania. W związku z tym sąd wskazał, aby ponownie rozpatrując sprawę, organ zobowiązany będzie do przyjęcia, że wskazany termin nie jest terminem prawa materialnego, i dokona oceny możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w oparciu o przesłanki wskazane w rozporządzeniu RM. Dyrektor ARiMR skargę kasacyjną zaskarżył ww. wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez NSA poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor ARiMR oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) prawa materialnego przez niezastosowanie § 6 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM, co doprowadziło do konstatacji WSA na temat obowiązku organu wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy uwzględnienie wskazanej regulacji prawnej winno doprowadzić do wniosku o bezpodstawności procedowania nad wnioskiem po ostatecznym dniu przeznaczonym na wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności; b) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343, skutkiem czego było przyjęcie, że adresatem owej normy prawnej są wyłącznie Państwa Członkowskie, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia omawianej normy prawnej nakazuje stosowanej tejże regulacji w sposób powszechny; c) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, w związku z czym skargę, stosownie do art. 151 ppsa należało oddalić. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ppsa, tak jak w rozpoznawanej sprawie, to związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast zawierała usprawiedliwione podstawy. Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie były przedmiotem sporu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 6 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM przez jego niezastosowanie oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343 przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma ta skierowana jest wyłącznie do państw członkowskich, podczas gdy powinna być stosowana powszechnie. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, mający charakter wynikowy względem zarzutów materialnoprawnych. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia charakteru prawnego terminu określonego w art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343, a w konsekwencji – do oceny dopuszczalności przyznania pomocy finansowej po dniu 31 grudnia 2023 r., w sytuacji gdy środki przewidziane w § 6 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM zostały wyczerpane. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest podział terminów na materialnoprawne i procesowe, przy czym kryterium rozróżnienia stanowi charakter skutków prawnych związanych z ich upływem. Termin materialnoprawny wyznacza granice realizacji uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym, a jego bezskuteczny upływ prowadzi do wygaśnięcia prawa. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Jest to tzw. termin zawity prawa materialnego. Oznaczenie daty końcowej terminu zawitego prawa materialnego z reguły następuje przez podanie czasu trwania danego terminu. Jednocześnie przepisy mogą też określać ten termin przez wskazanie konkretnej daty. Takie terminy orzecznictwo określa jako szczególne rodzaje terminów zawitych, to jest terminy kalendarzowe, charakteryzujące się najdalej idącym rygoryzmem" (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2617/14; z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 551/15; z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1810/11; z 14 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1500/13; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z 30 stycznia 1961 r., sygn. I CR 196/60, publ. OSN 1962/2/58). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wnioskowana przez skarżącego pomoc publiczna ma swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2023/1343 Bułgarii, Węgrom, Polsce, Rumunii i Słowacji udostępnia się pomoc unijną w łącznej kwocie 100 000 000 EUR w celu zapewnienia nadzwyczajnego wsparcia na rzecz rolników produkujących zboża i nasiona oleiste, o których mowa w załączniku, z zastrzeżeniem warunków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Bułgaria, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja wykorzystują kwoty, o których mowa w art. 2, na środki kompensujące rolnikom straty gospodarcze spowodowane przez zwiększony przywóz zbóż i nasion oleistych z U. w dotkniętych regionach (art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343). W art. 1 ust. 4 rozporządzenia 2023/1343 wyjaśniono, że wydatki Bułgarii, Węgier, Polski, Rumunii i Słowacji związane z płatnościami w ramach środków, o których mowa w ust. 2, kwalifikują się do pomocy unijnej tylko wtedy, gdy płatności te zostały dokonane przed dniem 31 grudnia 2023 r. W art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343 podano, że wydatki Unii poniesione zgodnie z art. 1 nie mogą przekroczyć łącznej kwoty: b) 39 330 000 EUR w przypadku Polski. Bułgaria, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja mogą przyznać dodatkową pomoc krajową na środki wprowadzone na podstawie art. 1 do wysokości 200% odpowiedniej kwoty określonej w ust. 1 niniejszego artykułu, na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, pod warunkiem że wynikające z tego płatności nie spowodują żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji, ani nadmiernej rekompensaty (art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343). Bułgaria, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja wypłacają dodatkowe wsparcie, o którym mowa w ust. 2, do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343). W motywie 12, 16 i 17 preambuły rozporządzenia 2023/1343 wyjaśniono, że: (12) Ponieważ kwota przydzielona Bułgarii, Węgrom, Polsce, Rumunii i Słowacji zrekompensuje jedynie część rzeczywistych strat poniesionych przez rolników w dotkniętych regionach, państwa te powinny mieć możliwość przyznania tym producentom dodatkowego wsparcia krajowego na warunkach i w terminie określonym w niniejszym rozporządzeniu. (16) Ze względów budżetowych Unia powinna finansować wydatki poniesione przez Bułgarię, Węgry, Polskę, Rumunię i Słowację wyłącznie w przypadku, gdy wydatki te zostały poniesione przed określoną datą kwalifikowalności. (17) Wsparcie na ten środek nadzwyczajny należy wypłacić do dnia 31 grudnia 2023 r. Po dniu 31 grudnia 2023 r. nie będą dokonywane żadne płatności, zatem art. 5 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) 2022/127 nie powinien mieć zastosowania. Dla prawidłowego stosowania rozporządzenia 2023/1343 w porządku krajowym, na podstawie art. 6c ustawy o ARiMR zostało wydane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych. W § 1 pkt 2 rozporządzenia RM wskazano, że rozporządzenie określa zadania realizowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją", związane z udzielaniem pomocy, o której mowa w: art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343 - oraz sposób i tryb realizacji tych zadań. Rozporządzenie RM w § 3, § 4 i § 5 wskazuje warunki merytoryczne i formalne od których uzależnione jest przyznanie pomoc. Wysokość pomocy określa § 6 ust. 1-3 rozporządzenia RM z zastrzeżeniem w § 6 ust. 4, że pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Mając na uwadze powyższe uregulowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza art. 1 ust. 4 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343, a także motywów jego preambuły, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że termin do dnia 31 grudnia 2023 r. określa granice dopuszczalności przyznania i wypłaty wsparcia. Po tej dacie wydatki nie kwalifikują się do finansowania, a państwo członkowskie traci kompetencję do skutecznego przyznania pomocy w ramach tego mechanizmu. Wbrew stanowisku WSA termin ten ma zatem charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje definitywne wygaśnięcie możliwości przyznania świadczenia, niezależnie od etapu postępowania. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw prawnych do przyznania pomocy po dniu 31 grudnia 2023 r., jak również brak możliwości jej przyznania ponad limit środków określonych w przepisach krajowych i unijnych. Co wprost potwierdza motyw 17 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343. Wyczerpanie puli środków oraz upływ terminu materialnoprawnego skutkują bezprzedmiotowością dalszego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Nie ma przy tym znaczenia wskazywana przez WSA okoliczność, że termin 31 grudnia 2023 r. nie został wprost wskazany w treści rozporządzenia RM, gdyż jego powtórzenie w akcie prawa krajowego było zbędne. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 2 kpa data wydania decyzji wyznacza stan faktyczny i prawny sprawy. Skoro wypłata przedmiotowej pomocy po 31 grudnia 2023 r. nie jest dopuszczalna, to wydanie po tej dacie decyzji przyznającej pomoc prowadziłoby do jej niewykonalności o charakterze trwałym, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W świetle art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2023/1343 zachodziłaby zatem tzw. niewykonalność prawna decyzji. W tym stanie rzeczy prawidłowo uznano za bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie pozostałej kwoty wsparcia (16 882 zł), wobec braku możliwości dokonania wypłaty po wskazanej dacie. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega błędy i opieszałość organów przy procedowaniu wniosku skarżącego, jednakże ta okoliczność, nie pozwala po upływie terminu materialnego, wydania pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Droga administracyjna do przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy została bowiem zamknięta. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne i z tych względów, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości. Biorąc zaś pod uwagę, że istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę. Ta okazała się – z podanych wyżej względów – niezasadna, a przez to podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego (580 zł), na które składał się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym (480 zł), orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).