I GSK 2209/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1399/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. nr ONW/93/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1399/18, w sprawie ze skargi A. S.uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżąca A.S. złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2016. Na wezwanie organu wyjaśniła, że działki, których dotyczy wniosek, są współposiadane i współużytkowane przez nią i jej byłego męża M.W. W toku postępowania wyjaśniającego strona przedstawiła odpis ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Gostyninie, zgodnie z którą M. W. oświadczył, że wyraża zgodę na złożenie przez A. S. wniosku o przyznanie płatności za 2016 rok oraz oświadczył, że cofa swój wniosek o przyznanie mu tych płatności. W dniu 28 kwietnia 2017 r. M. W. poinformował organ, że wycofuje swój wniosek i wyraża zgodę na złożenie wniosku przez skarżącą. Decyzją z 23 sierpnia 2017 Kierownik PB ARiMR w Płocku odmówił przyznania stronie płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości 530,64 zł. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ przesłuchał świadków na okoliczność faktycznego użytkowania działek. Z zeznań świadków wynikało, że na działce [...] od lat rośnie trawa i wypasane są konie, a użytkownikiem ww. działki na dzień 31 maja 2016 r. był M. W. Sześć koni było współwłasnością strony i M. W. Reszta koni była na pensjonacie. Odnośnie działek położonych w miejscowości M. i S.e wskazano, że M.W. przywoził stamtąd siano. M. W. podtrzymał wycofanie wniosku ze względu na zawartą ugodę sądową. Decyzją z 12 kwietnia 2018 r. organ ponownie odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości 530,64 zł. Dyrektor OR ARiMR decyzją z 21 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1399/18, WSA uchylił zaskarżoną decyzję z 21 czerwca 2018 r. WSA wskazał, że w art. 20 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu) uregulowano problem zbiegu tytułów do wystąpienia o płatność. Przyznano prymat posiadania zależnego nad posiadaniem samoistnym w sytuacji, gdy działki rolne przewidziane do płatności stanowią jednocześnie przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jest jedynym wnioskodawcą w sprawie dopłat. Grunty rolne zgłoszone we wniosku na rok 2016 znajdują się wyłącznie we współposiadaniu samoistnym (współwłasności) jej i jej byłego męża. Wniosek dotyczył tych samych działek rolnych, co do których skarżąca składała wnioski o dopłaty od 2010 r. Oboje są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku i otrzymania dopłat, są rolnikami spełniającymi warunki z art. 14 ustawy o wspieraniu. Cofnięcie wniosku przez M. W. oznaczało, że spór między współwłaścicielami przestał istnieć. WSA wskazał, że powyższych okoliczności organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Przeprowadzono natomiast obszerne postępowanie wyjaśniające i dowodowe w celu ustalenia, kto faktycznie użytkował zadeklarowane grunty w roku 2016. Było to działanie nieprawidłowe i bezpodstawne. Zdaniem WSA, cofnięcie wniosku przez M. W. wykluczało zastosowanie art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu i prowadzenie postępowania we wskazanym tym przepisem zakresie. Poza tym, także przed cofnięciem wniosku brak było podstaw do uznania, że zachodzi w sprawie sytuacja posiadania samoistnego i zależnego. Oboje byli małżonkowie byli posiadaczami samoistnymi w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610; dalej: k.c.). Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w ramach wytyczonych normami tego przepisu organy winny przeprowadzić stosowne postępowanie. Organy w niedostateczny sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), bowiem powinno ono zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez uznanie, że organy w niedostateczny sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, podczas gdy jak wynika z zaskarżonej decyzji organ wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozpatrzył go wyczerpująco; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji organu nie zawiera pełnej analizy w sposób niebudzący zaufania do obywateli, podczas gdy obszerne uzasadnienie organu II instancji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody, na podstawie których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego: 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu poprzez uznanie, że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazywały, że przepis ten nie znajduje zastosowania, ze względu na brak współposiadania rozumianego jako faktyczne współużytkowanie rolnicze spornych gruntów; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu poprzez uznanie, że wycofanie wniosku przez jedną ze stron konfliktu krzyżowego i wyrażenie zgody na ubieganie się o płatności przez drugiego wnioskodawcę sanuje brak przymiotu posiadania w rozumieniu rolniczego użytkowania gruntów; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię powodującą uznanie posiadania w cywilistycznym znaczeniu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kontekście zakresu ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia sprawy wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz z uwagi na to, że podniesiony w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych. Za skuteczny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia ONW poprzez jego błędną wykładnię powodującą uznanie posiadania w cywilistycznym znaczeniu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego, należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe. Zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 347, str. 549 ze zm.), płatności ONW udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zgodnie z zastosowaniem w danym państwie członkowskim. Z kolei rolnikiem, w myśl art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 347, str. 608 ze zm.), jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie zatem prawodawca wspólnotowy jako warunek przyznania płatności ustanawia prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanych działkach. Prawo krajowe zaś, posługujące się pojęciem posiadania gruntów przez rolnika, musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym. Jak już wyżej wskazano, płatność jest udzielana do działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Trzeba podkreślić, że płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów rozporządzenia ONW wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Zatem, posiadanie – jako warunek przyznania płatności – jest stanem faktycznym, a nie wyłącznie prawnym. Aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one zarówno w posiadaniu rolnika, jak i to, by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą (posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność, podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek. Ponadto, pojęcie posiadania należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 87/11; z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 932/11; z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1177/10; z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 12/10; z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 830/21). Do pozostałych zarzutów NSA nie odniósł się, uznając je w tych okolicznościach za przedwczesne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia zaprezentowanej powyżej wykładni pojęcia "posiadanie". Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).