I GSK 2074/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1750/18 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr ONW/174/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr ONW/174/2018; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz A. Z. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1750/18, oddalił skargę A.Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oraz nałożenia sankcji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżący A.Z. złożył wniosek o płatności ONW na rok 2017, deklarując powierzchnię 74,88 ha. Organ I instancji wykluczył część zadeklarowanej powierzchni, gdyż w toku kontroli administracyjnej ustalono, że działki o łącznej powierzchni 67,79 ha położone są poza obszarem uprawniającym do przyznania płatności ONW – strefa nizinna I. Powierzchnia położona w tej strefie wynosi 7,09 ha, co ustalono w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 347, str. 549 ze zm.). Decyzją z 15 czerwca 2018 r. Kierownik BP ARiMR w Gostyninie odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW oraz naliczył karę administracyjną w wys. 9886,34 zł. Decyzją z 29 sierpnia 2018 r. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przesłankę odmowy przyznania płatności ONW wskazaną w art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. z 2014 r. nr 181, s.48 ze zm.). Wykluczony z płatności obszar 67,79 ha nie znajduje się bowiem w strefie nizinnej I ONW Zastosowano pomniejszenie płatności w wysokości 1,5-krotności różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.) właściwa lokalizacja powierzchni objętej wnioskiem o przyznanie płatności ONW stanowi bezwzględną przesłankę przyznania płatności. Organ stwierdził, że nie ma znaczenia omyłkowe uwzględnienie we wniosku spornych działek jako kwalifikowanych do płatności ONW strefa nizinna I, zamiast ONW strefa nizinna II, gdyż strona, ubiegając się o środki unijne, powinna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, że spełnia wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach. Wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1750/18, WSA oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie prawidłowo zastosowano przesłankę odmowy przyznania płatności ONW na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014. Zastosowane pomniejszenie płatności w wysokości 1,5-krotności stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej bezspornie przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności (7,09 ha), ustaloną w wyniku wykluczenia obszaru 67,79 ha, znajdującego się poza strefą nizinną I ONW. Skarżący nie kwestionował ustaleń co do powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności i nie kwestionował, że wykluczone z płatności działki znajdują się poza obszarem strefy nizinnej I. W ocenie WSA w sprawie nie miał zastosowania art. 64 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6 tego rozporządzenia. Deklaracja skarżącego o kwalifikowalności działek była wadliwa. Organy zasadnie przyjęły, że takiej wady wniosku nie można zakwalifikować jako "oczywistego błędu". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny z zaniechaniem inicjatywy dowodowej w zakresie zbadania czy nieprawidłowości, jakie ustalił organ, są wynikiem zaniedbania rolnika, zawinionego czy też niezawinionego zachowania rolnika oraz bez ustalenia przyczyn rozbieżności w powierzchni działek pomiędzy wartością zgłoszoną we wniosku, a wynikami kontroli, co skutkowało odmową przyznania płatności oraz naliczeniem kary administracyjnej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 6 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez brak kwalifikacji błędu rolnika jako błędu oczywistego, co uniemożliwiło rolnikowi skorygowanie błędu w deklaracji po dniu złożenia wniosku, a przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie płatności ONW na rok 2017, co skutkowało odmową przyznania płatności oraz naliczeniem kary administracyjnej; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten zakazuje nakładania kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nieprawidłowości, jakie zostały ustalone w wyniku kontroli przez organ I instancji nie są wynikiem zawinionego działania producenta rolnego, które miałoby doprowadzić do nieprawidłowości wskazania powierzchni terenów strefy nizinnej I, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu) uregulowano odmiennie zasady postępowania w sprawie przyznania płatności niż to wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei w ust. 2 tego artykułu wskazano, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż przepisy te – z uwagi na przepisy szczególne regulujące postępowanie w sprawie przyznania płatności, tj. art. 27 ustawy o wspieraniu – w ogóle nie miały w sprawie zastosowania. Natomiast za zasadny należało uznać zarzut pierwszy skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 8 k.p.a., czyli zasady zaufania do władzy publicznej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób nierzetelny oraz nieustalenia przyczyn rozbieżności w powierzchni działek pomiędzy wartością zgłoszoną we wniosku a wynikami kontroli. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowski wskazano, że w przypadku regulacji procesowej, która ciężar dowodu przesuwa na wnioskującego o uprawnienie, organ nie może czynności ustalenia stanu faktycznego opierać na przyjęciu mocy dowodowej przedłożonej dokumentacji, a obowiązany jest poddać ją wszechstronnej ocenie (str. 99 wydania 16. z 2019 r.). W uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący wskazał różnicę w kwocie płatności w stosunku do strefy I (179 zł/ha) i strefy II (264 zł/ha). Wyjaśnił, że gdyby świadomie i celowo podał we wniosku strefę I, działałby na swoją szkodę, biorąc pod uwagę możliwą wysokość dopłat do strefy nizinnej II, które są o wiele wyższe i byłoby to działanie wbrew zdrowemu rozsądkowi i zasadzie logicznego rozumowania. Jego błąd nie wynikał zatem z chęci wyłudzenia płatności, przedeklarowania powierzchni, tylko pomyłkowego oznaczenia stref – zamiast ONW II wpisano ONW I. W ocenie skarżącego powyższa sytuację należało uznać za błąd oczywisty w rozumieniu art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013. W tym miejscu zauważyć należy, że argument ten został podniesiony przez stronę już w odwołaniu od decyzji I instancji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle się jednak nie odniósł do tego zagadnienia. Na stronie 8 decyzji organ słusznie zauważył, że "decyzja o odwołaniu się do pojęcia »błędu oczywistego« zależy od ogółu faktów i okoliczności towarzyszących każdemu indywidualnemu przypadkowi: właściwy organ musi być przekonany o oczywistym charakterze odnośnego błędu. Wynika stąd, że pojęcie »oczywistego błędu« nie może być stosowane w sposób systematyczny, lecz zakłada badanie każdego indywidualnego przypadku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, nie odnosząc się do podniesionego przez stronę w odwołaniu argumentu co do charakteru i istoty błędu we wniosku o płatności w kontekście art. 59 ust. 6 rozporządzenia nr 1306/2013, dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasadą ogólną postępowania administracyjnego. Co więcej, organ postąpił de facto wbrew własnym motywom zawartym w decyzji. Samo bowiem stwierdzenie, że "w ocenie organu nie doszło do oczywistej omyłki" należy uznać za niewystarczające wobec przedstawionych przez stronę okoliczności. Podkreślenia wymaga także, że w skardze do WSA na str. 8 podniesiono tę samą argumentację, wskazując, że błędne oznaczenie we wniosku o płatności strefy I zamiast strefy II było dla skarżącego niekorzystne w tym sensie, że gdyby decyzja została wydana zgodnie z deklaracją, to kwota płatności byłaby niższa niż kwota, która przysługuje do faktycznie użytkowanych przez niego działek. W skardze wskazano ponadto, że powszechnie wiadomym jest, że na terenie Gminy Łąck w większości znajdują się tereny nizinne typu II. WSA również nie odniósł się do tej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tego powodu należało wyeliminować zaskarżony wyrok i decyzję organu odwoławczego. Natomiast odniesienie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne. To zadaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena, czy argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu i uzupełnione w skardze można zakwalifikować jako błąd oczywisty w rozumieniu art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013, a w konsekwencji, czy jest podstawa do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 64 ust. 2 ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).