I GSK 2196/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1316/18 w sprawie ze skargi MM na postanowienie Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 14 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1316/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi MM (dalej: strona, skarżący) uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ) z 14 września 2018 r. w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł organ, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.2017.1853 ze zm.; dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji). W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie, w zakresie dotyczącym ustanowienia pełnomocnika strony, zastosowanie powinny mieć regulacje prawne określone w k.p.a., gdyż wskazane przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nie zawierają regulacji prawnych odnoszących się do zasad związanych z udziałem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wymagało ustalenia, czy przed datą doręczenia stronie decyzji organu I instancji strona skutecznie ustanowiła pełnomocnika w sprawie w trybie art. 33 § 3 k.p.a., gdyż przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów nie regulują momentu skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu. Tym samym w ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie uznał, że tym momentem jest złożenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo też dzień zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji. W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w danym postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek ten został wniesiony w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Tymczasem z treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Skoro organ ustalił, iż jedna z łącznych przesłanek nie została spełniona (uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony), to bez znaczenia miało, czy pozostałe z przesłanek zostały spełnione, gdyż brak jednej z nich powodował, że wniosek o przywrócenie terminu nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Wskazując na wyżej wymienione naruszenie prawa organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie od strony na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli ona nie wystąpiła (patrz przesłanki z art. 183 p.p.s.a.), to Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Na wstępie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny tym orzeczeniem pragnie nawiązać do treści wyroku tego Sądu z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 939/16, w uzasadnieniu którego zwrócono uwagę na to, że z treści art. 3a ust. 1 cyt. ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast z treści art. 7 tejże ustawy wynika jakie dane (informacje) znajdują się w ewidencji producentów, w tym znajduje się w niej informacja wskazująca na imię i nazwisko oraz adres zamieszkania pełnomocnika producenta, jeżeli został ustanowiony. Wskazane przepisy nie zawierają natomiast regulacji prawnych odnoszących się do zasad związanych z udziałem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Stosownie więc do treści przywołanego wyżej art. 3a ustawy, w tym zakresie zastosowanie znajdują regulacje prawne określone w k.p.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 32 k.p.a., który miał zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przed organem na podstawie art. 3a ww. ustawy, stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Regulacja zawarta w tym przepisie określa jedynie w sposób ogólny uprawnienie do prowadzenia w zastępstwie strony pewnych spraw, reprezentowanie, czyli występowanie, czy też działanie w imieniu mocodawcy przez pełnomocnika. Natomiast przepis ten nie reguluje, z jakim momentem następuje skuteczne ustanowienie pełnomocnika w danym postępowaniu. Jest to niezależne od tego, czy i w jakim zakresie oraz od kiedy mocodawcę i pełnomocnika łączy stosunek pełnomocnictwa poza postępowaniem. Momentem, od którego pełnomocnictwo zostaje skutecznie ustanowione jest złożenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo też dzień zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Wynika to wprost z treści art. 33 § 3 k.p.a. Zatem dopiero z chwilą doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną (vide wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06; wyrok NSA z 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, zbiór LEX nr 46787; wyrok NSA z 31 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2034/97, zbiór LEX 43050, a także M. Szubiakowski "Pełnomocnicy w postępowaniu podatkowym", opubl. PP 2002/1/50). Tak więc to pełnomocnik strony musi wykazać organowi, że strona go umocowała do działania. Aby pełnomocnictwo było skuteczne musi być doręczone organowi. Oznacza to, że organ winien posiadać wiedzę o tym, że strona ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika. Innymi słowy oświadczenie woli strony w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika musi dojść do wiadomości organu. Podkreślić także należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wpis do rejestru producentów dokonywany w oparciu o ustawę o krajowym systemie ewidencji, nie ma charakteru wpisu konstytutywnego, bowiem to nie sam wpis decyduje o tym, czy określony podmiot uzyskuje status pełnomocnika producenta, tak jak i nie sam wpis decyduje o tym czy rolnik uzyskuje status producenta rolnego (vide wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 788/08; wyrok NSA z 14 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 675/09, niepublikowane). W konsekwencji – przenosząc wyżej cytowane stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 939/16 na grunt niniejszej sprawy – wypada stwierdzić, że za bezzasadne należy uznać zarzuty z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. W praktyce oznacza to, że w dalszym postępowaniu administracyjnym należy dokonać prawidłowego doręczenia decyzji, którą wydano w postępowaniu przed organem I instancji. Rzecz jasna jej adresatem winien być rolnik (skarżący), a nie jego pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa w postępowaniu wszczętym 12 stycznia 2018 r. – vide art. 40 § 1 k.p.a. Prawidłowe doręczenie tego aktu administracyjnego otwiera stronie możliwość jego zaskarżenia przez złożenie odwołania. Na marginesie zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie potrzeby rozważania szczegółowych kwestii odnośnie przywrócenia terminu do złożenia odwołania; wobec konieczności prawidłowego doręczenia decyzji za bezprzedmiotowe należy uznać rozważania Sądu I instancji w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając na względzie to, że zaskarżone orzeczenie – pomimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.