I GSK 2165/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1316/18 w sprawie ze skargi N. w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1316/18 oddalił skargę N. (dalej "skarżący", "beneficjent") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] maja 2017 r. pomiędzy Ministrem a skarżącym została zawarta Umowa nr [...] , na mocy której Minister zobowiązał się do przekazania beneficjentowi kwoty 10.000 zł tytułem dotacji na realizację zadania pn. [...] zobowiązał się natomiast do wykorzystania przyznanej dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał i na warunkach określonych w ww. Umowie. Termin wykonania zadania ustalono na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. (§ 1 ust. 3 umowy). Następnie Minister wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu należnych środków. Po jego przeprowadzeniu, Minister decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 3.938,73 zł pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że dokonana ocena prawidłowości wydatków z dotacji z tytułu faktur za zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych oraz za zakup łat na budowę jurty (odpowiednio faktury nr [...] na kwotę 1.985,00 zł oraz nr [...] na kwotę 1.953,73 zł) wskazuje, że z uwagi na ich opłacenie po terminie [...], zasadnym jest zakwalifikowanie dotacji wydatkowanej na powyższe zakupy jako pobranej w nadmiernej wysokości, a tym samym podlegającej zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r., uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Podkreślono, że wydatków dokonano 30 czerwca 2017 r., a zatem w terminie realizacji zadania określonym w umowie. Jednakże zarówno zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych, jak i łat na budowę jurty, był w ocenie Ministra zasadny jedynie w okresie, w którym faktycznie materiały te mogłyby być spożytkowane na potrzeby wydarzeń związanych z realizacją przedmiotowego [...] . Przedstawione faktury wskazują natomiast, że zakupów dokonano niemal trzy tygodnie po dacie, w której festiwal się odbył. W ocenie Ministra, brak było uzasadnienia dla wydatków ze środków dotacji dokonanych z tak znacznym opóźnieniem w stosunku do daty, w której faktycznie ww. materiały miały zostać zużyte w toku zadania. Dlatego też uznano, że dotacja została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, bowiem cel umowy został zrealizowany bez wykorzystania środków dotacji w tym okresie. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , który wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1316/18 ją oddalił. Sąd I instancji uznał, że mamy do czynienia z obowiązkiem zwrotu części dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa. Podstawę materialnoprawną zwrotu części dotacji stanowi art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869), dalej "u.f.p.". w związku z art. 169 ust. 4 u.f.p. Stosownie do treści art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, która została nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Sąd I instancji uznał, że rację ma organ, że wobec dostępności środków dotacji od 8 czerwca 2017 r. poniesienie wydatków ze środków z otrzymanej dotacji celowej na realizację [...] niemal trzy tygodnie po dacie, w której festiwal się odbył, należało uznać za niezgodne z umową. Dokonane przez beneficjenta wydatki można było uznać za zasadne jedynie w okresie, w którym faktycznie zakupione materiały mogłyby być spożytkowane na potrzeby wydarzeń związanych z realizacją przedmiotowego zadania. Przedstawione faktury wskazują natomiast, że zakupów dokonano niemal trzy tygodnie po dacie, w której festiwal się odbył. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że w ramach [...] zarówno warsztaty kulinarne jak i budowa jurty zostały przeprowadzone bez wykorzystania środków dotacji w tym okresie. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że uzyskana na podstawie umowy dotacja udzielona została w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, a zatem spełnia ustawowe przesłanki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Ponadto odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zbyt późnego, w ocenie skarżącego, przekazania środków dotacyjnych, uniemożliwiającego w pełni realizację [...] (przekazanie dotacji - 8 czerwca 2017 r., data [...] - [...] czerwca 2017 r.) Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z postanowieniami umowy termin przekazania środków dotacji był zależny od skarżącego i przekazania przez niego dokumentów umożliwiających wypłatę dotacji oraz, że środki dotacji zostały przekazane zgodnie z postanowieniami umowy i w terminie przewidzianym w umowie. Dlatego też uznano za nieuzasadnione stanowisko skarżącego, gdyż miał on wpływ na termin przekazania dotacji. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. Na podstawie przepisu art 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art 169 ust 1 pkt 2 w zw. z art 169 ust 2 w zw. z art 169 ust 4 u.f.p., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że część dotacji, która została udzielona skarżącemu przez organ, opiewająca na kwotę 3.938,73 zł, została przez niego pobrana w nadmiernej wysokości, a zatem podlega ona zwrotowi do budżetu Państwa, podczas gdy z prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że dotacja udzielona skarżącemu przez organ w kwocie 10.000,00 złotych została przez niego w całości spożytkowana na zrealizowanie wydarzenia pt. [...] w sposób odpowiadający postanowieniom umowy zawartej pomiędzy organem a skarżącym, której przedmiotem było udzielenie jej w/w dotacji, co oznacza, że na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie, że część dotacji została przez skarżącego pobrana w nadmiernej wysokości i winna zostać zwrócona do budżetu państwa. Mając na uwadze powyższy zarzut na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi skarżącego z dnia 28 czerwca 2018 roku, poprzez uchylenie decyzji organu z dnia [...] maja 2018 roku nr [...] , ewentualnie, na podstawie 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto na podstawie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 193 p.p.s.a, wniósł o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania w całości zaskarżonej w sprawie decyzji oraz na podstawię art 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy. Kwestię sporną między stronami stanowi ustalenie, czy wydatki na zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych oraz za zakup łat na budowę jurty (odpowiednio faktury nr [...] na kwotę 1 985 zł oraz nr [...] na kwotę 1 953,73 zł) poniesione 30 czerwca 2017 r. czyli po terminie [...] ale w okresie realizacji Wydarzenia określonego Umową, stanowią wydatki dokonane na warunkach określonych w Umowie i zgodnie z celem przyznanej dotacji. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne skonstruowane przez skarżącego kasacyjnie pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 169 ust. 2 i ust. 4 ufp. W myśl art. 169 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego artykułu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem doktryny, że pojęcia "środków pobranych nienależnie" oraz "środków pobranych w nadmiernej wysokości" nie zostały zdefiniowane w u.f.p., lecz można stosować per analogiam definicje dotacji "pobranej nienależnie" lub w "nadmiernej wysokości" zawarte, odpowiednio, w art. 169 ust. 3 i art. 169 ust. 2 u.f.p. (Wyszomirski Łukasz M., Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Opublikowano: ZNSA 2013/1/77-94). Z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" - "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że do jej ustalenia oraz określenia konieczne jest wykazanie sprzecznie z jakimi przepisami prawa lub zapisami umowy została wykorzystana przyznana dotacja. W rozpatrywanej sprawie wysokość dotacji nie została określona w odrębnych przepisach, takich nie wskazują też organy w decyzjach, lecz ustalona została umownie i z tego względu ocena, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, powinna być dokonana wyłącznie z perspektywy postanowień zawartej przez strony umowy. Dla oceny przesłanek obowiązku zwrotu dotacji podstawowe znaczenie ma więc analiza treści umowy oraz działanie beneficjenta w zgodzie z prawem i treścią tej umowy. Skarżący został zobowiązany zgodnie z § 4 umowy do wykorzystania dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał oraz na warunkach określonych w Umowie. Zgodnie z § 1 ust. 3 umowy skarżący miał obowiązek do zrealizowania zadania pn. [...] w okresie od 1 kwietnia 2017 roku do 30 czerwca 2017 roku. Na skarżącego został nałożony obowiązek wykorzystania dotacji w w.w. okresie. Wykorzystanie dotacji miało nastąpić poprzez zapłatę za świadczenia związane z realizacją zadania, przy czym kluczowe znaczenie ma § 10 ust 1 umowy stanowiący, że data wystawienia dowodu księgowego dokumentującego poniesienie kosztów w ramach realizacji zadania musiała zawierać się w terminie realizacji zadania, czyli wynikającym z § 1 ust. 3 umowy i obejmujący okres od 1 kwietnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotacja została zgodnie z umową w całości, przeznaczona na realizację zadania. Faktury związane z jego realizacją, a dotyczące zarówno zakupu produktów spożywczych do warsztatów kulinarnych (faktura VAT nr [...]), jak i łat drewnianych na budowę jurty (faktura nr [...] ) zostały wystawione i opłacone w dniu 30 czerwca 2017 r. Wystawienie i opłacenie spornych faktur w dniu 30 czerwca 2017 roku, mieściło się więc w terminie wskazanym w § 1 ust. 3 umowy. Ze względu na działanie beneficjenta zgodnie z umową i przepisami prawa nieprawidłowa jest ocena WSA oraz organów, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w związku z opłaceniem wskazanych faktur w dniu 30 czerwca 2017 r. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok w całości. Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzje organów obu instancji, ponieważ zostały wydane z opisanym wyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (punkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie zdeterminowanym przyjętą w niniejszym wyroku przez NSA wykładnią art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a następnie ocenią, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącego sankcji w nim przewidzianej. Zdaniem składu orzekającego, przy ocenie wydatkowania dotacji organ, a za nim Sąd I instancji zaniechał bowiem pogłębionej analizy wszystkich zapisów umowy, w szczególności tych dotyczących terminu realizacji zadania, który został wprost zawarty w jej § 1 ust. 3. W świetle powyższych argumentów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione jest stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący wykorzystał środki w nadmiernej wysokości. Rozstrzygając sprawę ponownie Minister winien w sposób pełny i szczegółowy odnieść się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, argumentacji skarżącego, treści zawartej pomiędzy stronami umowy z dnia [...] maja 2017 r. i wykonania ciążących na skarżącym obowiązków w zakresie jej realizacji. Dopiero w wyniku tak poczynionych ustaleń organ może wskazać na ewentualną wadliwość w zakresie wydatkowania środków z dotacji w odniesieniu do konkretnych kwot związanych z realizacją zadania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną udzieloną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.