I GSK 2156/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 433/19 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2019 r. nr FS12.4144.66.2018 w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 433/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 16 lutego 2015 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustalił plan dotacji dla Gminy, udzielonych z budżetu państwa w rozdziale 85203 "Ośrodki wsparcia" na rok 2015 na działalność bieżącą Środowiskowego Domu Samopomocy "A" w O. w wysokości 1 454 400 zł. W efekcie dokonywanych zmian (decyzje Wojewody), wielkość planu dotacji udzielonych z budżetu państwa według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. dla ŚDS "A" na działalność bieżącą wyniosła 1 206 600 zł. Ponadto, w roku 2015, na podstawie umowy z 13 października 2015 r., Wojewoda przyznał Gminie dodatkową dotację na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 oraz art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1769 ze zm.), dalej: "u.p.s.", w zakresie prowadzenia i rozwoju infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. na pokrycie wydatków związanych z wykonaniem prac remontowych oraz zakupem wyposażenia. Decyzją z 23 marca 2016 r., Wojewoda ustalił dla Gminy plan dotacji udzielonych z budżetu państwa w rozdz. 85203 "Ośrodki wsparcia" na rok 2016 na działalność bieżącą w kwocie 1 393 280 zł. W efekcie dokonywanych zmian (decyzje Wojewody), wielkość planu dotacji udzielonych z budżetu państwa według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. na działalność bieżącą wyniosła 1 552 032 zł. W roku 2016, oprócz ww. dotacji na bieżące funkcjonowanie, nie były przekazywane dodatkowe środki. Zgodnie z umową z 29 października 2015 r., zawartą na podstawie art. 151 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p.", Gmina udzieliła Stowarzyszeniu "B" dotacji na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w zakresie prowadzenia i rozwoju infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. na pokrycie wydatków związanych z wykonaniem prac remontowych oraz zakupem wyposażenia. Przyznane Gminie dotacje zostały wykorzystane w całości. W wyniku kontroli przeprowadzonej w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji celowych udzielonych z budżetu państwa w rozdziale 85203 "Ośrodki wsparcia" za rok 2015 i 2016, przeprowadzonej w okresie od 13 lutego do 31 maja 2017 r. ujawniono nieprawidłowości wskazujące, że część dotacji w kwocie 556 529,49 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, zaś kwota 9 075 zł stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym, pismem z 18 lipca 2017 r. Wojewoda skierował do Gminy wystąpienie pokontrolne, wnosząc o dokonanie zwrotu do budżetu ww. części dotacji, wraz z należnymi odsetkami. W związku z niedokonaniem zwrotu środków dotacji, pismem z 14 września 2017 r. Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., Wojewoda orzekł o zwrocie przez Gminę O. kwoty 559 403,46 21 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej przekazanej z budżetu państwa na realizację zadania zleconego Gminie z zakresu administracji rządowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwoty 9 075 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej przekazanej z budżetu państwa na realizację zadania zleconego Gminie z zakresu administracji rządowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowości, tj. od 18 lipca 2017 r. (data otrzymania przez Gminę wystąpienia pokontrolnego). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 28 marca 2018 r., Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 5 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 23 sierpnia 2018 r., Wojewoda orzekł w przedmiocie określenia kwoty 769 900,05 zł jako części dotacji celowych przypadających do zwrotu do budżetu państwa udzielonych Gminie w latach 2015-2016 i terminów, od których należy liczyć odsetki w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania, Minister decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu państwa w wysokości 769 900,05 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 433/19 oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji podkreślił, że środki pochodzące z dotacji muszą być wydatkowane na określony cel, co oznacza, że fakt właściwego wykorzystania dotacji powinien być odpowiednio udokumentowany. Obowiązkiem beneficjenta jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zleconych zadań. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie dopuściło się naruszeń w wydatkowaniu środków dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca Gmina słusznie została wezwana do zwrotu dotacji. Zgodnie z art. 169 ust. 4 u.f.p., zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie odpowiada standardom przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy właściwie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a poczynione przez nie ustalenia, w tym końcowe ustalenia organu odwoławczego, są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. Dokonana ocena stanu faktycznego sprawy nie jest dowolna, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ odwoławczy, a którym nie przeczy sama skarżąca, ponadto uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ocenę zebranego materiału dowodowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Gminy w sytuacji, gdy decyzja Ministra Finansów została wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego oraz procedury tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem wykorzystania dotacji z uwzględnieniem celu na jaki została ona przyznana - przeprowadzenie całości postępowania dowodowego doprowadzić mogłoby do weryfikacji przyjętego przez Wojewodę stanowiska co do podstawy prawnej ewentualnego zwrotu dotacji lub braku obowiązku jej zwrotu, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie; art. 10 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego informowania strony dokonywanych przez organ czynnościach dowodowych co uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję toczące się postępowanie; art. 77 oraz 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wydawania postanowień co do przeprowadzenia dowodów w toku postępowania oraz dokonywanie czynności dowodowych bez udziału strony postępowania, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie; art. 80 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiałów dowodowych co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, art. 107 k.p.a. poprzez ukształtowanie elementów decyzji nie znanych ustawodawcy w postaci uzasadnienia oraz uzasadnienia szczegółowego, czym w sposób istotny naruszył organ przepisy k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów materialnych, tj.: art. 169 ust. 1 pkt 1,ust. 4 i ust. 5 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy cel określony zarówno w umowie był określony szeroko, a elementy wskazane do zakupu były wymienione jako elementy przykładowe, ponadto naruszenie przepisu poprzez uznanie, że istnieją przepisy i normy, które w sposób jednoznaczny określały wysokość kwot mogących być wydatkowanych na określenie działania czy rzeczy będące przedmiotem nabycia, przyjęcie, że istniały standardy określające kwoty mogące być wydatkowane na poszczególne grupy wydatkowe, Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem oceny prawidłowości zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska zgodnie z którym finansowanie ze środków dotacji wydatków na zakup określonych towarów i usług przeczy idei pomocy społecznej i narusza cel udzielenia dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią wymagającą oceny w tej sprawie było to, czy wykorzystanie to nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem właściwym dla celu zadania obejmującego prowadzenie środowiskowego domu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. na pokrycie wydatków związanych z wykonaniem prac remontowych oraz zakupem wyposażenia. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd I instancji przeprowadził szczegółową ocenę zakwestionowanych przez Ministra Finansów pozycji kosztowych, trafnie przyjmując - jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - poszczególne kwoty dotacji, ze względu na brak powiązania kosztów z bieżącą działalnością środowiskowego domu samopomocy przy jednoczesnym braku wymaganej cechy oszczędności wydatków publicznych. Trzeba też przy tym podkreślić również brak wykazania w toku postępowania administracyjnego, że w ogóle beneficjentami nabytych dóbr były osoby korzystające z domu pomocy. Stanowisko organów w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowe i wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co zostało zasadnie ocenione przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie skarżąca w latach 2015 i 2016 część dotacji udzielonych z budżetu państwa w rozdz. 85203 – "Ośrodki wsparcia", wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem. W zakwestionowanej przez organ kwocie dotacji mieszczą się wydatki na zakup wyposażenia do nowych pracowni terapeutycznych - 277 355,26 zł, w tym pracowni urody, pracowni muzycznej, sali wyciszenia, odpoczynku, pracowni plastycznej, pracowni doświadczania świata, sensorycznej oraz sali biblioterapii. Z opisu przedstawionych faktur VAT wynika, że co do zasady, wynikające z nich wydatki nie zostały poniesione na zakup wyposażenia wskazanych sal. Przedstawione faktury (szczegółowy wykaz faktur zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) dotyczą wydatków poniesionych na potrzeby biurowe, w tym m.in. na tonery, tusze i drukarki, pieczątki, szafy metalowe wraz z ich dostawą, akcesoria komputerowe, Microsoft Surface, znaczki, aparaty telefoniczne, iPay, niszczarki, iPhony, biurka i kontener, zakupów odzieży, w tym bielizny, odzieży narciarskiej, leków (w tym leków dla dzieci) i wyposażenia apteczki, zakup desek elektrycznych (deskorolki 2 kołowe) oraz zakup 75 zestawów upominkowych (198,93 zł/szt.), zakup kosmetyków m.in. marki Armani, Douglas, Gucci, Clarins, E. Lauder, YSL. W wykazie wyposażenia do planowanych pracowni w ŚDS "A", precyzyjnie wyszczególniono wydatki, wskazując takie przedmioty, jak zestaw do manicure, lustra, pistolet do kleju, puzzle dźwiękowe, telewizory plazmowe, odkurzacz. Zakwestionowane towary, zakupione na podstawie przedstawionych do rozliczenia faktur, są nieuzasadnione, nie realizują bowiem celu objętego dotacją. Zasadnie zatem organ stwierdził, że dotacja została w tym zakresie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi, co zostało właściwie oceniane przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Poza powyższym w zakresie kosztów obsługi prawnej należy podkreślić, że z przedstawionych faktur VAT nie wynika, jaka konkretnie usługa prawna, w związku z jakim zdarzeniem i na czyją rzecz była świadczona. Wydatki poniesione na ten cel są nieuzasadnione, nie realizują bowiem celu objętego dotacją. Podobnie w przypadku pokrycia kosztów wynajmu 6 samochodów: Opla Vivaro ([...]), Renault Traffic ([...]), Opla Vivaro ([...]), Audi Q5 ([...]), Opla Vivaro ([...]) i Volkswagena T4 ([...]) - 278 161,39 zł. Prawidłowe w tym zakresie jest stanowisko Sądu I instancji, że powiązania personalne podmiotów stanowiących strony umowy najmu samochodów miały wpływ na nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu decyzji. Co istotne, żadna z zawartych umów najmu samochodów nie zawiera zapisów dotyczących przeznaczenia samochodu na potrzeby ŚDS. Ponadto skarżąca nie udowodniła zasadności ponoszenia tak wysokich kosztów wynajmu samochodów na cele objęte dotacją. Z oczywistych względów dotacja nie mogła również być wydatkowana na zakup materiałów promocyjnych, usług detektywistycznych, nekrologów, organizację imprez okolicznościowych, a także inne wydatki skrupulatnie wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym świetle niezasadne okazały się zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 1 pkt 1,ust. 4 i ust. 5 u.f.p. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy są także zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku standardów postępowania dowodowego, ponieważ organy dokonały prawidłowych ustaleń znajdujących uzasadnienie w materiale dowodowym, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1 art. 79 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.