I GSK 215/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1865/21 w sprawie ze skargi U. w K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 grudnia 2020 r. nr DZF-XII.025.53.2020.IM.2 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty środków z tytułu dofinansowania realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. w K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1865/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę U na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 grudnia 2020 r., nr DZF-XII.025.53.2020.IM.2 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej 27 stycznia 2011 r. z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego pełniącym funkcję instytucji pośredniczącej (od 1 września 2011 r. zadania instytucji pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego przekazało Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju), U w K. realizował w okresie od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2015 r. projekt pn. "[...]". Weryfikując wykorzystanie środków przekazanych w ramach ww. projektu instytucja pośrednicząca (NCBiR) uznała za niekwalifikowalne wydatki przeznaczone na wypłatę dodatkowego rocznego wynagrodzenia pracownikom, realizującym zadania w ramach projektu, przed zakończeniem roku kalendarzowego (2015), za który dane wynagrodzenie przysługiwało (tzn. wypłacone jeszcze w 2015 roku). Naruszało to bowiem przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1144 ze zm., dalej: "ustawa o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym"). Zdaniem organu, zgodnie z przepisami ww. ustawy, wypłata dodatkowego wynagrodzenia rocznego musi nastąpić nie później niż w ciągu pierwszych 3 miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. W związku z powyższym, wypłata tzw. trzynastej pensji za 2015 r. mogła być dokonana w okresie styczeń – marzec 2016 r. Z tych powodów zobowiązano uczelnię do zwrotu środków wydatkowanych we wskazany wyżej sposób. Wobec powyższego beneficjent uregulował zobowiązanie do zwrotu środków 19 lutego 2016 r. Nie zgadzając się jednakże z oceną instytucji pośredniczącej w dniu 16 lipca 2019 r. Uczelnia złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, tj. w zakresie należności zwróconych w związku z wydatkami uznanymi za niekwalifikowalne. Postępowanie w tym zakresie zakończyła sporna decyzja z dnia 22 grudnia 2020 r., w której Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z 29 października 2019 r., którą organ pierwszej instancji stwierdził nadpłatę w wysokości 18 645,90 zł w ramach projektu "Interdyscyplinarne Studia Doktoranckie Społeczeństwo – Technologie – Środowisko", a także odmówił stwierdzenia nadpłaty w ramach ww. projektu w kwocie 37 222,74 zł. Uznano w szczególności, że w ramach wydatkowania środków uczelnia naruszyła art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, co doprowadziło do naruszenia podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. k oraz rozdz. 4.5 pkt 5 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 2 kwietnia 2014 r. (dalej: "Wytyczne"). W ich świetle (w zw. z § 3 ust. 4 i § 28 umowy o dofinansowanie), wydatki są kwalifikowalne, o ile są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego; dodatkowe wynagrodzenie roczne personelu projektu jest kwalifikowalne wyłącznie jeżeli wynika z właściwych przepisów prawa pracy (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1865/21 skargę stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii interpretacyjnej, tj. czy w świetle regulacji wytycznych, umowy o dofinansowanie, a zwłaszcza ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, dopuszczalne było wydatkowanie środków przez Uczelnię w sposób wyżej opisany, co rzutowało na uznanie ich za niekwalifikowalne przez instytucję pośredniczącą. Sąd pierwszej instancji uznał, że podpieranie się regulacjami kodeksowymi (ogólnymi, ramowymi) nie jest uzasadnione, gdy wyłączają to, jak w rozpoznawanym przypadku, unormowania szczególne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że możliwe było poniesienie wydatków po okresie kwalifikowalności wydatków określonym w umowie o dofinansowanie projektu, jako że wydatki te odnosiły się do okresu realizacji projektu i mogły zostać uwzględnione w końcowym wniosku o płatność. Uczelnia nie wykazała, ani w złożonej skardze, ani podczas rozprawy, z jakich powodów nie skorzystała z możliwości przewidzianej we wspomnianych regulacjach. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1872, t. j. ze zm.; dalej "u.d.w.r.") w zw. z art. 300 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz. U. 2020, poz. 1320, t. j. ze zm.: dalej "k.p.") w zw. z art. 457 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. 2020, poz. 1740, t. j. ze zm.; dalej "k.c.") poprzez uznanie za niezgodne z obowiązującym prawem wypłacenie pracownikowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego w roku, za który to wynagrodzenie przysługuje; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w postaci sprzeczności ustaleń ww. organów z treścią zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji łącznie błędną wykładnię wielu przepisów prawa, nie przedstawił w odniesieniu do każdego z nich z osobna własnej, prawidłowej wykładni, przez co nie wykazał na czym polegało nieprawidłowe zrekonstruowanie przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w każdym z tych przepisów. Ponadto nie przedstawił w odniesieniu do każdego z nich z osobna jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Użyty przez kasatora zwrot: "poprzez uznanie za niezgodne z obowiązującym prawem wypłacenie pracownikowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego w roku, za który to wynagrodzenie przysługuje" wskazuje na to, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator w istocie kwestionuje ustalenie, że wypłata trzynastej pensji za 2015 rok, która mogła być dokonana w okresie styczeń-marzec 2016 r. została dokonana w grudniu 2015 roku. Podstawą prawną decyzji ostatecznej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 grudnia 2020 r. jest 72 § 1 pkt 1) O.p., zgodnie z którym za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Zgodnie z art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, wynagrodzenie roczne jest wypłacane z wyodrębnionych na ten cel środków na wynagrodzenia. Wynagrodzenie roczne wypłaca się, z zastrzeżeniem ust. 3, nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy w związku z likwidacją pracodawcy, wynagrodzenie roczne wypłaca się w dniu rozwiązania stosunku pracy. Natomiast, według art. 56 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, wydatki, w tym wydatki na duże projekty, są kwalifikowalne do wsparcia z funduszy, jeżeli zostały faktycznie poniesione pomiędzy datą przedłożenia Komisji programów operacyjnych lub od 1 stycznia 2007 r., w zależności od tego, który z tych terminów jest wcześniejszy, a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje nie mogły zostać zakończone przed początkową datą kwalifikowalności (...). W świetle tych przepisów, prawidłowe jest ustalenie, że wypłata dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracownikom przed zakończeniem roku kalendarzowego 2015 stanowiła wydatki niekwalifikowalne. Wydatki te odnoszą się do okresu realizacji projektu, lecz nie mogły zostać uwzględnione w końcowym wniosku o płatność z powodu regulacji z art. 5 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. Skoro wypłata dodatkowego wynagrodzenia rocznego musi nastąpić nie później niż w ciągu pierwszych 3 miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, to wypłata trzynastej pensji za 2015 r. mogła być dokonana w okresie od stycznia do marca 2016 r., tj. dopiero po upływie roku kalendarzowego, za który była należna. Nie można zatem uznać, że pracownik zaangażowany w projekt nabył prawo do tzw. trzynastki przed przepracowaniem pełnego roku kalendarzowego. Jakkolwiek wspomniany art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym istotnie określa jedynie górną granicę (czasową) wypłaty tzw. trzynastki, tj. okres 3 miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie, to poprzestanie na literalnym odczytaniu tego przepisu jest niewystarczające, zaś wniosek o możliwości wcześniejszego nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia jest zbyt daleko idący. Nie można bowiem wskazanego unormowania interpretować w oderwaniu od kontekstu systematycznego. W szczególności art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym wskazuje bowiem na dolną granicę wypłaty trzynastki stanowiąc, że pracownik nabywa prawo do wynagrodzenia rocznego w pełnej wysokości po przepracowaniu u danego pracodawcy całego roku kalendarzowego, a zatem łączne odczytanie treści art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że wypłata wynagrodzenia dodatkowego może nastąpić wyłącznie w okresie 3 miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Dopiero bowiem w kolejnym roku kalendarzowym pracownik co do zasady nabywa prawo do tego wynagrodzenia. Do nadpłaty podatku dochodzi wskutek zapłaty podatku nienależnego lub w wysokości wyższej niż należna. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 ) i 2) u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Według art. 207 ust. 8 pkt 1) u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, (...) instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 u.f.p.). Decyzja wydana w tym trybie, określająca należność budżetową przypadającą do zwrotu ma charakter deklaratoryjny, ponieważ to podmiot występujący o płatność wykazuje podstawy obliczenia i przyznania płatności, organ zaś uprawniony jest do ich weryfikacji. Obowiązek zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej wynika z mocy prawa (podlegają zwrotowi, ponieważ są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości). Należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6) u.f.p.). Wezwanie do zwrotu środków (art. 207 ust. 8 pkt 1) u.f.p.) określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Granice sprawy podatkowej, w której odpowiednio miały zastosowanie również przepisy Działu III Rozdziału 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa zostały wytyczone wnioskiem strony z dnia 16 lipca 2019 roku złożonym w trybie art. 75 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa o stwierdzenie nadpłaty podatku, podatnik domaga się stwierdzenia nadpłaty kwestionując zarówno należność zapłaconego podatku (art. 72 § 1 pkt 1 O.p.), jak i wysokość pobranego podatku (art. 75 § 1 O.p.). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 O.p. na wniosek podatnika i toczyło się w trybie uregulowanym przepisami Działu III Rozdział 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa, a nie w trybie Działu IV Postępowanie podatkowe. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy powstała nadpłata podatku, o jakiej mowa w art. 72 § 1 pkt 1) O.p., w tym wypadku ustalenie, czy właściwa instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie prawidłowo stwierdziła istnienie okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., oraz czy zasadnie wezwała beneficjenta w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Według art. 70 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Natomiast, zgodnie z art. 79 § 2 i 3 O.p., prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz wniosku o zwrot nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, chyba że ustawy podatkowe przewidują inny tryb zwrotu podatku. Decyzję w sprawie stwierdzenia nadpłaty na wniosek złożony przed upływem terminu przedawnienia można wydać także po upływie tego terminu. W tej sprawie, zobowiązanie podatkowe powstałe w grudniu 2015 roku przedawniłoby się z końcem 2020 roku, wniosek z 18 lipca 2019 roku o stwierdzenie nadpłaty został zatem złożony przed upływem terminu przedawnienia, obie decyzje wydano również przed upływem terminu przedawnienia. Zwrot środków w terminie powoduje, że organ administracji publicznej nie może już wydać decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, ponieważ nie istnieje już przedmiot postępowania. Zobowiązanie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków i od tych należności wygasło przez zapłatę. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 985/21 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).